气候问题政治化：国际气候话语权的争夺 （2）

二、全球气候变化问题的政治化进程

作为一种典型的全球公共问题，全球气候变化问题经历了一个逐步政治化的过程。一般而言，1985年10月在奥地利召开的维拉赫(Villach)会议被认为是全球气候变化问题政治化进程的开端。虽然此次会议报告的主要部分在于描述进一步研究的重点领域，但同时也指出，为了对可能的气候变化做出回应，需要对各种政策选择进行经济、社会和技术方面的研究。“政府和拨款机构应增加对政策和经济选择分析的支持，应该确认、分析和评价旨在预防或适应气候变化的社会回应的最大可能范围”。报告最后建议由联合国环境规划署、世界气象组织和国际科学联盟理事会共同组成一个特别小组，“如果认为必要的话，应着手考虑全球性公约问题”[12]。维拉赫会议的重要性在于它开启了一个新的重要转折：从单纯强调进行更多研究开始转移到强调需要政治行动。为了保证此次会议所提建议得到落实，上述三个组织共同成立了温室气体顾问小组，下设四个工作组，分别负责减少温室气体的各个政策领域。虽然维拉赫会议呼吁要对全球气候变暖采取政治行动，但是在1985—1987年间，国际社会关注的焦点还是臭氧层损耗问题，全球变暖问题依然处于国际政治议程中的边缘位置。

1988年可谓是全球气候变化问题政治化进程中的关键之年。正是在这一年，国际社会才真正意识到对气候变化问题进行政治回应的必要性和迫切性。其中，如下两个因素起到了推动作用。

第一，科学界逐渐认识到全球变暖问题的潜在严重性，并在该问题的科学理解上基本上达成了内部的共识。1988年6月23日，科学家詹姆斯·汉森(James Hansen)在美国参议院能源与自然资源委员会的听证会上说，有99％的把握可以确信，由于人类推动了温室气体向大气中的排放，气候确实在变化，温室效应已经发生；应该停止高谈阔论，采取具体措施的时候到了。[13]汉森还坚信，理论与预测如今都已经变为了现实，“我们现在生活在一个温室的世界之中”。[14]第二，1988年世界各地发生的一系列反常气候事件加强了公众对全球变暖问题的认识，要求进行政治回应的呼声越来越高。该年度苏联、美国、中国、印度和非洲等国家和地区均遭受了罕见的旱灾；巴西、孟加拉国遭受了洪水灾害；加勒比海地区、新西兰和菲律宾分别经受了飓风、龙卷风和台风的袭击。这些异常的自然灾害更使科学界坚信了他们关于全球变暖的论点，同时也使公众对环境问题更加敏感。

在上述背景下，全球变暖迅速成为引人注目的国际政治问题。1988年6月27日至30日，在加拿大多伦多召开了主题为“变化中的大气：全球安全的含义”的国际会议，这是第一次由各国决策者及科学家共同参加的具有里程碑意义的会议。此次会议重复了维拉赫会议对全球变暖问题的评估，并强调了全球变暖的可能后果，认为“人类正在进行一场自身未曾意识到的、难以控制的而又遍及全球的实验，其最终后果或许仅次于一场全球核战争”[15]。多伦多会议的重要意义在于它首次将全球变暖作为政治问题来看待，呼吁各国政府紧急行动起来，制定大气层保护行动计划。多伦多会议之后，全球气候变暖问题迅速被列入国际政治议程。作为对此次会议的回应，气候变化问题于1988年9月首次成为联合国大会的议题，马耳他提议气候应成为“人类共同的遗产”。同年12月，联合国大会则通过了一项决议，强调气候变化是人类“共同关注的问题”，并最终促成了政府间气候变化专门委员会(IPCC)的成立。IPCC的成立标志着气候变化问题正式登上国际政治舞台，进入了“政治化”进程，成为一个国际政治话题。此后，国际社会围绕气候变化问题的治理而展开了一场激烈而漫长的政治博弈。

　三、全球气候变化问题政治化的表现

气候变化问题的政治化在不同的时期，其表现有所不同：初期主要表现为各种涉及气候变化问题的国际会议的频繁召开；后期表现为气候变化问题上升为“安全议题”，受到了国际社会的安全动议和安全化操作。

1.初期表现：国际气候会议的频繁召开

多伦多会议之后，气候变化问题在国际政治层面上迅速升温，其中的一个重要表现就是一系列国际气候会议的密集召开(见表1)。[16]这些会议的召开为后来国际气候谈判的开启提供了巨大的动力。到1990年，许多工业化国家开始单边承诺限制温室气体的排放，一些国家甚至在1990年前就作出类似承诺。例如，1989年挪威和荷兰就提前承诺了它们的限制排放目标。到1990年承诺限制排放目标的国家有丹麦、意大利、英国、奥地利、加拿大、德国、新西兰、法国、澳大利亚、欧共体成员国等。美国虽然在1991年宣布了名为《气候变化：一项行动议程》的政策文件，但始终以科学不确定性和减排的成本过高为由，拒绝承诺限制温室气体排放的量化目标。　　

2.后期表现：气候变化受到“安全化”动议

随着1992年以来IPCC科学评估报告的陆续发布，全球气候变化问题的政治化趋势进一步加剧，并且引起了“安全关注”。根据哥本哈根学派的“安全化”理论，安全问题是一种主体性建构，“实际上，没有什么既定的安全，当一个事物被视为安全问题时，它就是安全问题”[21]。这意味着安全不再有任何既定的涵义，它可以是安全化施动者指称为“安全”的任何事物。这里的“安全化”是指掌握安全话语的施动者，经过“话语行为”渲染，把一个问题作为最高优先权提出，通过提升“听众”对该种威胁的集体反应和认同而贴上“安全”标签。“这样施动者就可以要求一种权利，以便通过非常措施应对威胁”[22]。国际行为体之所以会对某一议题进行“安全化”操作，是因为“安全”是超越一切政治规则和政治结构的一种途径，是一种所有政治之上的特殊政治。一旦将某一问题引入安全事务当中，就意味着率先引入者对该问题话语解释的“严肃性”和“权威性”。然而，识别出“存在性威胁”并不能保证安全化动议一定成功，成功的安全化不但由安全化的施动者决定，而且由安全话语行为的“听众”决定，即这些“听众”是否接受一种共有价值遭受“存在性威胁”的说法。因此，一个成功的安全化还应当包括三个步骤：[1]识别存在性威胁；[2]采取紧急行动；[3]通过破坏和摆脱自由规则来影响单元间关系。[23]

全球气候变化问题作为一种存在性威胁已是不争的事实。因此，能否成功启动气候变化问题的“安全化”动议还要看相关的“言语—行为”，即需要安全化的施动者将该类威胁提升到安全议程。1988年多伦多会议上发出的“气候变化的最终后果或许仅次于一场全球核战争”的警告无疑是较早将气候变化提升到安全议程中的尝试，但并未引起国际社会的共鸣。直到近20年后的2007年4月，在联合国安理会举行的气候变化对和平与安全影响的会议上，英国前外交大臣玛格丽特·贝克特(Margaret Beckett)指出：“气候变化是一个安全问题，但它又并非一个狭隘意义上的国家安全问题，而是涉及一个脆弱的、不断相互依赖的世界集体安全……联合国安理会则是讨论这一问题的正确场所。”[24]这是全球气候变化问题首次进入联合国安理会的政治议程。虽然此次会议最终并未达成任何实质性协议，但它无疑是在全球气候变化安全化动议方面迈出的关键一步。同年7月召开的联合国大会还专门举行了以“气候变化与全球性挑战”为主题的专题辩论会，这进一步提升了气候变化问题在国际安全议程中的角色。值得提及的是，在德国举行的2007年度八国峰会上，各国再次将气候变化作为“严重的问题”来看待，呼吁国际社会采取紧急行动应对全球气候变化带来的威胁。上述有关气候变化威胁的“言语—行为”引起了国际社会的广泛关注，极大地推动了气候变化问题的安全化进程。

全球气候变化问题的安全化进程的深入发展使得“听众”对气候变化威胁的认知得到了极大的提升。根据舆论调查机构科利登(Globalscan Inc)于2005年10月至2006年1月期间针对全球30多个国家的33237位人士所做的采访，多数受访人员认为气候变化是一个“问题”；而在其中的24个国家中，多数人又将气候变化看作是一个“非常严重的问题”。另据芝加哥全球事务委员会2007年发布的一份针对10个国家的民意调查显示：在被问及未来10年全球变暖产生的威胁时，60％的受访民众认为全球暖化是一个“紧急威胁”，需要加紧应对。[25]在2011年12月德班世界气候大会召开前夕，欧盟专门对气候变化做的民调显示，68％的被调查者认为气候变化问题“非常严重”。[26]由此可见，正是基于成功的安全化动议和主体间建构，气候变化不仅被科学家、政府和相关国际组织列为一种安全问题，它对国际、国家和人类安全的挑战也为多数民众认知。