大部制改革比整体政府实践有利于行政问责制建设（2）

显然，大部门制改革的背景与整体政府改革有契合之处，但也有很大的不同。契合之处在于，两者都要通过行政技术进行组织调整来提高政府绩效，改善公共服务质量；都是为了克服分工过细所带来的碎片化的弊端。但是，一个根本的不同是我国的大部门制改革是为了适应经济高速发展所带来的变化，是上层建筑对于经济基础的一次适应性调整。整体政府改革虽然与经济基础的变化有一定关联，但缺乏中国经济体制改革的背景，因此，在改革的动力上，远没有中国大部门制改革的动力充分；在与经济基础发生变化的关联度上，整体政府远没有中国的大部门制改革与经济基础联系得更加紧密；大部门制在调整政府架构和职能变革方面是根本性的，而整体政府改革是修补性的；大部门制改革相对于经济体制变化是适应性改革，而整体政府改革是相对于新公共管理运动所造成弊端的一种反思性改革；大部门制改革是针对计划经济环境下所造成的部门过多、职能交叉、权责脱节、推诿扯皮、政出多门来进行的，而整体政府改革是针对新公共管理运动所造成的部门之间的协调机制弱化、碎片化的公共服务所进行的。

二、改革内容与路径的比较

整体政府改革是一种新的政府治理模式，其基本思想是针对部门分割和公共服务碎片化的问题，通过一系列的机制建设，促进政府部门横向关系和纵向关系更加协调，促进政府部门与其他治理主体的合作更加协调，以此来实现更高的政府绩效。改革过程包括，“以业务协同和资源共享为特征，以目标、机构、资源、业务、服务及其提供途径等要素的整合为内容，以网络信息技术为支撑。变革分割管理模式、实现‘跨部门协作’”[2]，这些内容基本上是各国进行整体政府改革的通行做法。整体政府改革的路径包括了如下的基本逻辑，即为了达到提高政府绩效，更好地实现公共政策目标，既不通过建立超级管理机构，也不依靠现有的碎片化组织，而是在不消除组织边界实现实质合并的条件下建立相关的协同机制，进行协调的合作。将“不同的文化、动机、管理制度与目标相结合，形成工作联盟和伙伴关系，由公共组织、私人组织、志愿者组织等联合地完成工作任务”[3]。在实践过程中，整体政府非常强调通过整合与协调来消除不同公共政策之间的冲突，使公共政策更加系统化，从而充分利用资源，增加政策效能。政策“协调的目的只是提高部门政策之间的内在一致性，而政策整合的产出则是跨越部门职责的‘一体化’或统一政策”[4]。同时，整体政府更强调增进政策系统内部不同主体之间的合作，向公民提供完整的无缝隙公共服务。

从目前来看，大部制改革的基本内容集中在组织机构整合和政府职能调整两个方面。具体做法是把原来职能相近的政府职能部门合并为一个大的政府职能部门。原来政府职能部门拥有的行政职能根据事先的界定，要么转移给市场或社会，要么转变为大的政府部门拥有的行政职能。所以，从改革的逻辑上看，大部门制首先需要考虑对于政府职能进行合理界定，然后再进行适度的调整和尽可能的优化，最终优化组合形成职能有机统一的“大部门”。然后，再致力于健全大部门内部以及大部门之间的协调机制建设。大部门制改革遵循自上而下的路径：即从中央政府开始，按照职能有机统一的原则对政府相关部委进行重组和整合，然后地方政府再根据各自的实际进行与中央政府类似的大部门制改革。从实践结果来看，我国大部门制改革的重点是组织机构整合，在这方面取得了很大的成功。在改革中也强调了政府职能调整，但职能调整并不十分到位，“政府职能仍然没有从根本上得到转变，需要经过长期的艰苦工作才能实现”[5]。此外，部际的协调机制和部内协调机制的建设很不完善，协调机制的建设尤其是部际协调机制的建设已经成为未来新一轮大部门制改革中亟待解决的问题之一。

大部门制改革与整体政府实践相比较，在整合政府职能、实现政府内部更加协调、提高政府绩效等方面的目标是一致的。但实现的路径有很大的不同。大部门制主要是通过机构整合组建新的大部门来实现，整体政府主要是通过建立相关协调机制来实现。在政府职能部门组织边界的处理方面，大部门制改革是打破原有的组织边界重新进行整合，而整体政府虽然也关注政府部门的整合，但并不强调打破政府部门原有的组织边界实现实质合并。在协调机制的建立方面，大部门制改革的重点是在大部门制内部进行协调机制建设，以满足新建的大部门内部的平稳运转，而整体政府改革中建立协调机制的重点是在政府部门之间或政府部门与非政府部门之间进行建设。之所以在改革内容与路径方面出现如此之大的不同，与政府的现状不同有很大关系。由于历史的原因，我国存在政府职能部门过多的现象，因此必须减少政府部门；而西方国家在经过与多年的市场经济相适应的过程之后，其政府职能部门本来就不多，因此其改革的重点不可能放在减少政府职能部门方面。在内部协调机制的建设方面，任何新组建机构都需要首当其冲的进行考虑，我国的大部门制改革也是如此，不然难以实现大部门的正常运行；而西方的整体政府实践由于没有打破原有的政府职能部门的组织边界，因此协调机制的建设自然是放在政府部门之间。