大部制改革比整体政府实践有利于行政问责制建设（4）

四、改革阻力与问题的比较

整体政府改革不可避免地存在多种阻力。最大的阻力是在整体政府实践中，由于亚文化不同、组织目标各异、利益基础很难统一，导致形形色色的组织冲突时有发生。为了实现跨部门的整合与协调，整体政府实践把各种与待解决问题相关的政府组织或非政府组织连成一个庞大的任务群，在这个任务群里，政府组织与非政府组织之间存在天然的缝隙，由于组织性质迥异、利益导向不尽一致，加上运行惯性、组织结构、决策程序与风格等的差别，不同政府部门之间的功能整合也更为困难。正是由于严重的组织冲突的存在，整体政府以虚拟形式的整合往往难以持久，一旦发生较大的不协调，仍然存在重新整合的风险。此外，从技术层面而言，整体政府实践强调通过功能整合来解决公共服务碎片化问题，但从结果来看，虚拟的整合并没有解决碎片化的根本问题。碎片化公共服务的根本原因在于，传统的政府职能部门是按照专业化分工思想来设置的，当公众需要综合性的机构来解决实际问题时，这种专业化的部门设计就显得力不从心。但目前将所有的政府职能部门通过功能整合变为一个部门，是完全不可能的，也是不合理的，因为专业化的分工依然是当前维持政府绩效的一个不可或缺的保障因素。在技术层面不大可能实现完全的功能整合。同时，整体政府存在的另一个尤为明显的阻力是问责主体不明确。整体政府是靠不同组织的功能整合来发挥作用的，因此被整合的各方虽然在形式上应该责任共享，但在实质上经常出现责任担当难以清晰界定，最后无人负责的局面。问责制度得以实施的基本条件是责任主体明确。由于责任主体不明确，整体政府的问责制度也就难以落实。

大部门制改革最为明显的外部特征是部门的合并与调整。这种合并在带来一体化的同时，也加大了大部门制内部的协调难度。首先是组织文化的冲突，作为大部门来说，虽然合并之后组织目标的冲突减少了，但由于合并之前不同的政府部门都有不尽相同的组织文化，合并中组织文化的冲突在所难免。政府部门合并中的组织文化冲突主要体现在服务理念、治理模式、政策过程、亚行政文化等方面。组织文化的冲突如不能得到很好地整合，必然会对大部门制带来长久的不良影响。在缺乏新的大部门文化形成的条件下，大部门制可能矛盾叠出，难以顺利前行。“成功的合并过程必然是组织文化成功的整合过程”[8]，因此改革中组织文化的冲突将是改革的显著阻力。改革后，由于政府部门增大、行政权力增大、议价力量增强，行政运行过程更加复杂，部门内部的黑箱操作机会也可能增大，这些因素无疑会大大增加外部环境对大部门进行行政监督的困难。大部门制改革中人员的安排问题也是困扰大部门制改革的一个重大的阻力。大部门制改革是行政管理体制的一次革命，也是对部门利益和个人利益的一次重新调整，在改革的过程中，一些部门或个人将会增加利益，一些部门或个人将会失去原有的一些利益。失去利益的过程也往往是大部门制改革遇到阻力的过程。所以,解决好大部门制改革中的利益调整问题，是大部门制改革不容忽视的重要环节，也是保障大部门制改革能够获得多数人拥护的重要条件。在大部门制改革的过程中，如何设计新的行政理念；如何再造新的权力运行流程，将会涉及到政府职能重组、部门利益调整、行政技术的支持以及如何公开信息并动员广泛的公众参与等，必然面临复杂的技术问题和政治方面的考虑，这些都将成为大部门制改革的阻力。

相比较而言，在改革的阻力方面组织文化冲突现象无论是在大部门制还是在整体政府中都存在，这是一个比较明显的契合之处。但整体政府实践与大部门制改革的组织文化冲突程度却存在根本不同。作为大部门制，由于把职能相近的不同的政府部门整合到一个实体性的部门中，组织冲突将转化为发生在大部门内部的冲突，而整体政府的组织文化冲突更经常发生在政府组织之间、发生在政府组织与非政府组织之间。如果说，部门内部的冲突还容易通过各种措施来减缓或改造，但发生在政府组织与非政府组织之间的组织文化冲突就比较难以减缓或改造。由此可以推出，就组织文化冲突的严重程度来说，整体政府实践中的冲突远比大部门制改革中的冲突严重。大部门制改革中的人员安排问题是一个由中国国情决定并遗留下来的，因此在大部门制改革中不可避免。职务的升降、人员的分流、岗位的变化等，如果安排不当，无一不可以成为引发改革阻力的诱因，在大部门制改革中如何安排人员是一个慎重而突出的问题。由于整体政府实践并不强调组织的合并，因此整体政府实践过程中的人员安排问题并不十分突出，这是整体政府实践与大部门制改革的又一个明显的不同。在行政问责方面，由于大部门是一个责任主体，并不是虚拟的组织，因此行政问责主体明确。而整体政府实践中，由于以问题为导向的组织往往是虚拟的或临时的，表面上看不同的组织被整合在了一个以任务为导向的框架内，但实际上在解决问题的过程中，不同组织之间经常出现职责不清、权限不明的现象，这必然导致责任主体不明确的直接后果。如果出了问题，也必然出现互相推诿、无人负责的局面。政府实践中，行政问责的关键要素之一是责任主体明确，否则必然是徒有虚名的问责制度。从这个意义上理解，大部门制改革远比整体政府实践更有利于行政问责制度的建设。