大部制改革与权力三分

大部制改革如果从2008年算起到2013年已经经历了两届政府，从时间上讲也经历了差不多六年，但始终有一个问题没有真正地搞清楚，这就是大部制改革到底要解决什么问题？在这一问题上有两种不同的看法：第一种看法认为大部制改革是权力结构的重组。大部制改革“从根本上说，是一种权力结构的重组和再造。这种权力结构的重组和再造就在于，它实行的是行政决策权、执行权和监督权的合理划分和相对分离”［1］。这一观点来自于对党的十七届二中全会通过的《关于深化行政管理体制改革的意见》的解读。《意见》在涉及推进政府机构改革时指出，“按照精简统一效能的原则和决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的要求，紧紧围绕职能转变和理顺职责关系，进一步优化政府组织结构，规范机构设置，探索实行职能有机统一的大部门体制，完善行政运行机制”［2］。这一观点背后隐含的意思是大部制的结构为权力的三分提供了条件，通过大部制的改革，最终要形成权力结构的重组和再造。第二种观点认为大部制改革是以职能为基础的组织结构重组，正如时任总理温家宝在《政府工作报告》中提到的，国务院机构改革方案，即大部制改革问题，“主要围绕转变职能，合理配置宏观调控部门职能，调整和完善行业管理机构，加强社会管理和公共服务部门探索实行职能有机统一的大部门体制；针对职责交叉、权责脱节问题，明确界定部门分工和权限，理顺部门职责关系，健全部门间的协调配合机制”。中编办副主任王峰在谈到2013年的机构改革时也指出，“通过这一轮机构的调整要达到一个什么目的呢？就是使我们的机构设置更加合理，使老百姓最关心领域里的机构的调整能够更科学，通过调整使职能的配置更科学，从而达到我们改革的目的”［3］。

从大部制改革的进展来看，改革是朝着第二个方向走的，反映的是以职能为基础的组织结构的重组。

首先，我们没有看到2008年建立起来的一些大部无论在结构上还是在运作流程或运作机制上进行了一些论者所说的决策权、执行权和监督权的划分和相对分离，它更多地表现为在“合并同类职能”之上的组织结构的重组。比如，以人保部为例，人保部的内设机构从原劳动和社会保障部的13个内设机构加上原人事部的内设机构，在2008年建立大部制后增加到了24个，再加上24个部属单位如人事考试中心、劳动科学研究所等，并没有在这些内设机构和部属单位中进行所谓的三权划分或相对分离。正是这种状况，以至于有论者认为，“在党的十七大报告里，对于大部制的具体运行机制提出了一些比较具体的指导性意见，如大部里要实行决策、执行和监督既制约又协调的机制。进而言之，新形成的大部，应该如何整合职能，如何接受社会监督等，都应该创设相应的新运行机制。但是，在过去六年里，人们更多看到的是机构数量和名称上的变化，而很少看到在上述具体运行机制探索上的实际作为。这不能不说是过去六年大部制改革实践的最大遗憾”［4］。

其次，从大部制改革的走向来看，这一改革更多关心的是理顺职能，进而提高管理的效率，或者说是进一步朝第二个方向走。这一点在2013年的食药监的大部制改革中反映得尤为明显。这次改革将原食品安全办、原食品药品监管部门、工商行政管理部门、质量技术监督部门的食品安全监管和药品管理职能进行整合，组建食品药品监督管理机构，对食品药品实行集中统一监管，同时承担本级政府食品安全委员会的具体工作，改革奉行的原则就是“以转变政府职能为核心，以整合监管职能和机构为重点，按照精简、统一、效能原则，减少监管环节、明确部门责任、优化资源配置，对生产、流通、消费环节的食品安全和药品的安全性、有效性实施统一监督管理，充实加强基层监管力量，进一步提高食品药品监督管理水平，以确保食品药品监管工作上下联动、协同推进，平稳运行、整体提升”［5］。很显然，这一表述与2008年《政府工作报告》中的表述是一致的。

那么，“权力三分”也就是决策权、执行权和监督权的互相制约和互相协调难道就不在大部制改革的考虑范围之内？抑或还没有来得及进行这方面的改革，尽管时间已经过去了六年，以至于出现了前面提到的对大部制改革进展迟缓的批评？它是不是大部制改革接下来要走的一步，即先解决结构问题，再解决运作机制问题？

这里涉及对“决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调”的三权的理解问题。我们必须清楚的是，这里的权力三分，不是宪政意义上的立法权、行政权和司法权的分离，它涉及政府内部管理三种权力的分离。政治学理论告诉我们，在现代国家，政府是一个执行机构，政府的权力是一种执行权，执行立法机构的意志。由于立法机构的局限，也由于行政事务的纷繁复杂，这导致了立法机构将一些权力授予了政府，使政府获得了作决定的权力，但这种作决定的权力从本质上讲是一种执行权。因此，在这里，既可以从权力角度去理解三权，也可以从职能角度去理解三权。