大部制改革比整体政府实践有利于行政问责制建设（3）

三、组织模式与信息传递的比较

组织模式是影响甚至决定组织绩效的重要因素之一。新型的政府理念往往伴随着政府组织模式的变化。关于整体政府的组织模式，汤姆·林在总结各国整体政府实践后将其归纳为“内外上下”四个字。[6]“内”指利用新的组织文化、信息管理、人员培训等途径来对组织内部进行改造，使其在新的组织文化和信息系统的约束下形成一种新的组织模式；“外”指通过共同预算、分享领导权、联合团队等形式来实现同其他组织之间的合作，形成一种跨组织的协同工作方式；“上”指组织目标的设定来自于上级，下级对上级负责。组织将以任务为导向的工作目标与其他组织进行分享，并通过绩效评估、公共服务协议等来获得以任务为导向的工作激励，从而实现全新的激励机制；“下”指顾客导向的公共服务提供方式，通过顾客参与等形式，来实现无缝隙的公共服务提供。如果说“内外上下”的有机结合是整体政府的组织模式特征，是其外在的表现形式，那么，组织整合与革新则是整体政府的本质，是其内在的表现形式。为了跨部门协同，整体政府致力于信息资源共享平台的建设，为服务流程再造提供信息资源条件。同时，运用信息技术打破了官僚制结构的按照政府层级进行信息传递的模式，而代之以横向的、网状的信息传递方式，从而促进了传统官僚制结构走向无中心的扁平化网络结构。基于信息传递所带来的服务流程再造实现了不同治理主体之间、组织结构和职能之间的整合，强化了建立在服务流程基础上的业务协同，强化了政府与其他治理主体如非营利组织之间的伙伴关系。

“十一五”规划要求“按照精简、统一、效能的原则和决策、执行、监督相协调的要求，建立决策科学、权责对等、分工合理、执行顺畅、监督有力的行政管理体制，加快建设服务政府、责任政府、法治政府”[7]。十七大报告更是明确指出：要“加大机构整合力度，探索实行职能有机统一的大部门体制，健全部门间协调配合机制”。作为一种组织模式，大部门制的行政职能宽阔，其深刻的内涵特征在于权力相互制约、职能有机统一、运转相互协调。其组建的过程就是合并政府部门、调整政府职能、强化协调机制的过程。政府部门繁多、职能交叉，势必增加政府内部的协调困难。为了改变这种困境，大部门制改革通过减少政府部门数量的办法来降低政府职能部门之间的协调困难，实现职能部门整合，增加政府运行效率，更好地打造服务政府、责任政府和法治政府。改革开放以来，中国共进行了五次行政体制改革，但惟有“大部门制”改革中赋予了“决策、执行、监督”的内涵。显然，大部门制改革不仅仅是简单地把职能相近、业务雷同的部门合并或拆减，而是体现了现代政府的制约原则。在信息资源的传递方面，大部制依然没有摆脱官僚制的传统影响，依然实行分割管理模式。在这种政府结构中，各大部门之间存在着各自为政的弊端，因此信息资源孤岛化现象并没有从根本上得到消除。在大部门制的政府内部，信息的纵向传递畅达，但横向传递阻滞。由于信息资源的条块分割没有得到根本改观，所以信息资源在“块块”间的横向协同传递状况依然不容乐观。

从组织模式上比较，整体政府是平面的网络结构，大部门制是传统的金字塔型结构，因此大部门制仍然属于传统的政府结构类型。作为渐进式改革，中国的大部门制改革在方法论上是正确的。整体政府以任务为导向，大部门制以职能为导向，这只是由于政府结构的差别所带来的治理功能的不同表现形式。前者更有利于实现资源共享，是大部门制在改革中值得借鉴的一面。在增加部门间的协调程度方面，整体政府改革与大部门制改革的出发点是契合的，即降低协调中的张力或者说是降低协作难度。整体政府是依靠在部门间建立一种虚拟结构或机制来降低协调难度，而大部门制则依靠将部分职能相近的机构合并，这样可使部际协调转化为部内协调，降低了协调的难度。作为组织模式的整合，整体政府主张通过新的组织文化、信息管理、人员培训等途径塑造一种新的组织模式。大部门形成之后，首先面临的问题也是如何利用新的组织文化、信息管理、人员培训等形式去约束原有的组织，否则难以真正形成一个有机结合的大部门。因此，组织模式的整合，既是整体政府的必由之路，也是合并之后大部门的必由之路，在这方面大部门制与整体政府无异。大部门制在改革之初就考虑到制约因素，因此有利于实现权力制约，整体政府则不利于实现权力制约。在组织模式内的信息传递上，大部门制是依靠传统路径，整体政府则是网状路径。在传递方向上，大部门制以纵向的上下传递模式为主，是收敛性的传递；而整体政府以全方位的传递模式为主，是发散性的传递。在信息传递的范围方面，大部门制以在政府内部的信息传递为主，整体政府则以在伙伴关系范围内的信息传递为主，这种方式既包括政府组织间的传递，也包括政府组织与非赢利组织之间的传递。从建立服务型政府的意义上说，整体政府的信息传递方式有利于实现信息公开，这是值得大部门制改革借鉴的另一个方面。