当代西方行政改革：整体态势及其启示（2）

第二，直接动因：财政压力。通过行政改革减轻政府特别是中央政府的财政负担、缓解因财政压力带来的治理危机，成为西方各国改革的普遍现象。譬如，20世纪70年代石油危机之后的经济衰退，导致西方各国严重的财政赤字，这些业已建立起较高社会福利的国家难以招架不断上涨的财政支出压力。⑧但是，在提高税收和限制或终结公共服务不大现实的情况下，以改善财政支出效率、厉行节约以及敦促少花钱多办事为目标的行政改革便提上了日程。很大程度上，摆脱财政困境和提高效率构成了英美诸国政府改革实践的主线。而进入新世纪以来的欧洲债务危机以及美国的国家信用危机等，正深刻地影响着欧美各国的行政改革走向。

第三，发展动因：国际竞争。当今世界越来越信息化、市场化和全球化。原有相对封闭的治理模式和管理体制已难以有效应对来自不同国家和地区的发展挑战。面对日益激烈的国际竞争，各国竞相展开政府改革，试图改革面临重重考验的政府管理理念、管理体制以提高政府能力。为此，改革原有的行政模式，逐步建立起既能满足国内发展需求、不断强化综合国力的治理体系，又能够整合国际国内资源、充分利用国际国内市场、有效参与全球竞争的政府能力，成为当务之需。来自国际竞争的压力和国内发展的动力，强化着各国既吸收借鉴他国改革经验又进行基于自身需求的本土探索。譬如，虽同属具有管理主义或新公共管理模式的英国和美国政府改革，也存在着阶段性的侧重差异。

第四，组织动因：行政民主。行政管理是处理与民众利益密切相关的公共过程，其民主性程度值得关注。随着民主意识的提高，民众要求决策管理过程透明、开放的呼声越发高涨。民众不仅提出了要控制政府规模、降低政府成本的要求，而且在控制政治家、控制官僚方面也有了更为鲜明的认识。针对直接参与公共服务的供给要求、解决特殊利益集团对政府决策的控制、政府及其官僚的自主性甚至是自利性的控制等问题，都需要直面政府组织机构的改革问题。在行政民主化和法治化要求与日俱增的背景下，旨在增进政府部门合作、提高效能和抑制行政官僚行为放任的突破官僚制或摈弃官僚制运动便蓬勃地开展起来。⑨故而，公共物品的供给主体多元、治理网络模式的发展、治理过程的合作与协商，更为强而有力的绩效评估、政府审计和问责，实现行政过程的可参与性和可监控性，这些都成为西方各国行政改革的重要内容。

第五，理论动因：范式转换。各种理论研究的进步，为行政改革提供了有力的支撑。譬如，新公共管理论倡导的以企业家精神和顾客驱动来再造政府流程，⑩目标在于克服政府管理的弊端，提高行政效率和改进公共服务的质量；公共选择理论主张通过放松市场与社会规制，打破政府在公共服务供给方面的垄断，引入市场竞争机制和进行公私组织合作；(11)公共服务理论主张以民主标准或社会标准进行公共服务，强调政府应服务于公民、公共服务应追求公共利益，政府思考要有战略性而行动要有民主性，并敢于承担责任；(12)整体性治理论则强调行政改革需要针对体制性碎片化和功能性碎片化的宿弊，(13)实现政府的协调运作，建立起无缝隙的协同型政府；治理理论则主张通过政府与民间、公共部门与私人部门之间的合作和互动，最大限度地增进公共利益。无疑，这些理论的发展对于各国尤其是西方各国的行政改革具有重大影响。

第六，技术动因：科技进步。以信息技术为基础的第三次科技革命引发了产业结构、劳动结构和社会结构的深刻变化。在一个日渐信息化、电子化和一体化的社会氛围中，政府如何更为有效地改善内部管理和回应社会服务需求面临着挑战。在一个知识经济的信息时代，通过政府改革尤其是政府收集、汇总、利用信息进行便捷和高效的信息管理和政务服务，逐渐占据了各国行政改革的重要位置。为此，不少国家和地区都展开了E政府建设，通过革新政务平台、建立门户网站、提供电子政务服务，为公民和各类社会群体提供“数字化生存”时代的数字化政务管理和服务。

二、当代西方国家行政改革的主要题域

西方国家行政改革都涉及哪些重要领域？彼得斯认为，改革主要涉及组织结构、人事管理、政策制定和公共利益四个方面；英格拉姆认为，预算和财政改革、结构改革、程序或技术改革以及相互关系方面的改革是主要内容。(14)我国学者周志忍则把西方行政改革归纳为三大内容，即社会、市场管理与政府职能的优化，社会力量的利益和公共服务社会化以及政府部门内部的管理体制改革。(15)我们认为，西方行政改革不外乎包括政府应该做什么(政府职能界定问题)、应该如何做(政府工具选择问题)以及政府系统内部管理问题(政府关系调整、机构改革和公务员制度改革)，前两方面关乎政府社会治理的改革，后者触及政府自我治理的改革。

首先，政府职能界定——有序向市场和社会转移。重新界定政府职能，是西方发达国家行政改革的基础和重点。自20世纪70～80年代步入后现代社会之后，后工业的经济和社会结构对工业时代的政府角色与官僚制组织提出了深刻挑战。各国行政改革的主要做法是按照市场优先、社会优先的价值取向，将原来由政府承担的部分经济职能和社会职能推向市场和社会，以实现收缩政府职能、缩小政府规模和减少财政负担的目的。(16)一方面，通过放松规制和国有企业民营化，收缩政府经济职能。不仅放松对企业的市场准入、价格投资、财务会计方面的经济规制，而且在涉及劳动者和消费者安全、健康卫生、环保防灾方面的社会规制也更趋灵活。以放松对工商业的经济规制为中心的改革浪潮遍及欧美各国(美国影响力最大)，行业重组、跨行业兼并以及政府部门的公司化蔚然成风。与此同时，各国利用市场机制提高企业效率、削卸财政包袱。另一方面，通过改革过高福利政策方式收缩政府社会职能。其措施包括提高接受福利者资格，以工作福利取代社会福利，将住房、医疗和养老等福利项目市场化，适当增加个人负担份额，将部分福利项目下放地方政府管理等。通过改革，西方国家的经济社会职能主要集中于建立全面而系统的经济立法体系，把社会经济活动纳入法制轨道；通过计划、财政、金融干预等手段，加强对经济的宏观调控，以及公共物品和服务的提供。