中国残疾人福利制度建构模式：从慈善到社会权利

近年来，中国政府高度重视残疾人福利事业，兴建了一批福利设施，建立了针对残疾人群体的特惠性社会福利项目，从整体上提升了残疾人福利水平。但是，在残疾人福利制度建设过程中也存在一些误区，例如，残疾人设施建设“大而全”；各地竞相建立“特惠”保障项目，并提高保障水平；保障结构以救助为主，与就业相关联的福利保障不足；等等。制度的偏差源于理念和发展模式的偏差，受中国传统文化的影响，居养模式长期占据中国残疾人福利制度的主导地位；20世纪80年代，社会主义的“人道主义”理念被公民和社会所接受，人道主义模式取代了居养模式，中国残疾人福利事业在短时间内得到快速发展。上述两种模式均属于慈善模式，随着公民权利意识的提升和社会环境的变化，慈善模式面临一些困难，中国残疾人福利制度建设亟须有新的突破。本文将对中国残疾人福利制度建构模式进行系统的总结，分析今后残疾人福利制度建构模式的转向，并提出残疾人福利制度的改革措施。

一、中国残疾人福利制度建构的慈善模式

(一)居养模式：隔离性保障

中国历来重视家庭和宗族关系。家庭(族)的一个重要功能是化解老年失能风险，千百年来流传的“养儿防老”就是这种功能的生动写照。或者说，如果没有后代提供养老，则通常被视为不幸的人，是值得社会同情的人，需要社会或国家给其提供“类家庭”——福利机构的保障。很明显，“类家庭”保障的受益对象主要是“鳏寡孤独者”，而“废疾者”的保障责任首先应由家庭承担，只有当“废疾者”也成为“鳏寡孤独者”时，才能进入由国家或社会建立的救助机构。机构保障的优势在于集国家和社会之力，解决残疾人的护理、生活、医疗等主要问题，使其能够维持基本生存。

机构保障的思想最早体现于《礼记·礼运》中，即“使老有所终，壮有所用，幼有所长，矜寡孤独废疾者皆有所养”。《周礼·地官·大司徒》记载：“以保息六养万民，一曰慈幼，二曰养老，三曰振穷，四曰恤贫，五曰宽疾，六曰安福”。其中“宽疾”虽然并不完全针对残疾人，但残疾人是主要受益对象。这一政策后来演变为“问疾”和“养疾”，即“收而养之，官之衣食”。这种建立于“养”基础之上的社会保障模式被称为居养模式。[1]综观中国两千多年历史，“养”一直是保障弱势群体生存的最重要方式，从西周“保息”制度的实行到宋代居养院、安济坊、福田院的设立，再到元、明代的惠民药局，清代的栖流所和民国的救济院及附设残废所、育婴所、养老所、施医所、孤儿所等的建立，均是居养模式的典型体现。[2]

“居养”属于替代性服务，其主要作用是填补家庭供养服务缺失留下的空白，失去家庭支持的残疾人通常混居于收养机构之中。先秦时期，中国就已出现混合性的收养机构，以后历代都建立了名称不同的收养机构，如孤独园、六疾馆、悲田养病坊、福田院、养济院、居养院等，这些机构均收治残疾人。以宋代的居养院为例，它是一个收容穷民并提供食宿和若干生活费用的救济机关，所收容的人是“鳏寡孤独贫乏不能自存者”，或“孤老残疾不出外乞食之人”，或“老疾无告者”。宋代的孤老院并不只收养老年人，还包括“废疾不能自存之人”。由于病人众多，宋代还设立了专门的施药局。《宋会要》记载：“其有疾病羸弱未能行履之人，欲别踏逐寺院散粥煎药，以待痊安，方可发遣回归乡贯”。

新中国成立后，残疾人的社会地位和政治地位发生根本性改变，残疾人同正常人一样，被看成是社会主义新中国的主人。但是，新中国成立之初，百废待兴，需要保障的人数众多，而国家财力相当有限，保障的重点人群集中于革命残废军人和孤老病残优抚对象，保障方式以机构收养为主。当时全国举办了26所革命残废军人休养院、一千多所烈属养老院和五百所复员军人慢性病疗养院(所)。[3](P163)在农村，实行合作化后，“五保”供养制度得以确立，各地兴建了一大批敬老院。此外，针对精神病人和传染病患者，建立了少量精神病院和麻风病院等居养机构。据统计，至1965年年底，全国办有综合性的社会福利院和专业性儿童福利院、精神病人福利院等共819个。[4](P301)

除上述居养机构之外，还有针对残疾人的特殊教育机构和福利企业。为解决适龄儿童就学问题，1951年，《关于改革学制的决定》要求“各级人民政府应设立聋哑、瞽目等特种学校，对有生理缺陷的儿童、青年和成年，施以教育”。到1966年，全国共建立盲聋学校266所，在校生人数达到2.28万人。[5](P45)改革开放后，残疾人特殊教育的发展步伐加快，特殊教育机构显著增加，到2000年达到1 539所，在校人数达到37.8万人。[6]新中国成立之初，政府为解决城镇救济问题，开始探索生产自救的救济模式，福利企业这种新的企业模式得到了快速发展，吸纳了大量残疾人就业。据统计，到1958年年底，社会福利单位已发展到28万多个，参加生产的人员有数百万之多。[7](P163)改革开放后，福利企业数量快速增长，到1995年，全国有福利企业超过6万家，安置残疾人就业达到近94万人。[8]虽然设立特殊教育学校和福利企业的根本目的在于解决残疾人的教育和就业问题，但是“居养”形式与其他机构并没有显著区别。