中国残疾人福利制度建构模式：从慈善到社会权利（5）

(三)中国残疾人福利制度改革：增能

社会权利模式的出发点是平等，即要求残疾人享有正常群体的基本权利，残疾人的基本诉求是“正常化”而不是“特殊化”。以美国为例，自20世纪80年代以来，美国社会保障项目大多和就业相关联，并依托市场保险运营。在社会服务方面，对残疾人教育、康复与就业项目给予较多强调。这反映出美国在人权保护和自由主义理念之间出现复杂的摇摆：一方面要力图保障残疾人的各种经济与社会权利，但另一方面又强调残疾人要自立，鼓励有能力的残疾人就业和参加缴费型的社会保险，不愿给予残疾人过多的免费福利待遇。残疾人也发起了去机构化(deinstitutionalisation)运动、消费者运动、独立生活运动，要求回归社会，回归正常化(normalization)。他们认为，给予残疾人特殊待遇，只会起到“标签”作用，进一步将其与社会隔离开来。他们希望通过履行社会责任达到社会认同，并实现自我价值，而不是通过享受社会权利达到普通人的生活水平。

目前，我国各地遵循“普惠+特惠”的方针建立残疾人社会保障制度，所谓“普惠”，就是针对所有公民建立起来的社会保障制度，不分种族、性别、年龄、残疾等，只要具有公民身份均可享受基本平等的公共服务。所谓“特惠”，是指针对残疾人建立起来的专门性社会保障制度。随着党和政府对残疾人事业日益重视，各地加大了对残疾人社会保障事业的投入力度。但是各地在建立残疾人社会保障和服务体系的过程中，出现“非正常竞争”行为。例如，各地投入巨资兴建残疾人综合服务设施；不分残疾等级和劳动能力高低，给予免费职业培训；不分家庭贫困程度，对所有残疾人发放残疾人生活补贴；不分是否就业，免除所有残疾人的社会保险缴费义务；等等。这些保障措施看似是提升了残疾人的福利水平，实际上是加深了部分残疾人的依赖程度，甚至造成群体之间的分隔(即老年群体、儿童群体的相对剥夺感增强)。

在社会权利模式下，中国残疾人福利建设的目标是建立一个“积极参与型”福利体系，福利体系改革的重点应从生活保障转向“增能”(empowerment)，最终使残疾人摆脱对福利的依赖。为此，需要在以下几个方面做出改变：

一是将部分普惠性福利项目降低为社会救助。由于身体或心理的缺陷，残疾人生活水平普遍低于正常人群，因此，解决残疾人的生存问题是残疾人社会保障制度建设的重要目标之一。各地针对贫困残疾人及其家庭采取的普遍做法是，在最低生活保障制度实施过程中对残疾人实施优惠政策，如提高残疾人的保障标准，不以家庭为单位实行家计调查等，这些做法虽然提高了残疾人的受助率和保障水平，但是由于最低生活保障条件比较苛刻，受助面窄。目前各地开始建立困难残疾人生活补贴制度。但是在建立的过程中，部分地区将这一制度的受益范围大幅度扩展，甚至演变为一种普惠性制度。在今后建立和开展困难残疾人生活补贴制度时，应回归其本意，以“贫困”而非“残疾”为标准，以家计调查为前提，提高项目受益对象的瞄准度。另外，各地在推进残疾人参加社会保险(如新型农村养老保险、新型农村合作医疗)时，免除个人缴费责任，对所有参保残疾人实施全额补助。这种做法偏离了社会保险的本意，模糊了参保人的责任和义务。今后在实施这些措施时，应以缴费能力而非“残疾”为标准。事实上，有些残疾人及其家庭完全有能力缴纳社会保险费用，让他们履行适当的义务，有助于树立他们的尊严，提升他们的社会地位。

二是将部分保障项目与职业培训或工作相关联。为了促进残疾人的职业培训，国外采取了多种激励措施，其中一个重要的办法是将福利与培训挂钩。如英国自2008年10月27日开始实施就业和支持津贴，代替以前实施的残疾人受益项目和收入支持项目(这两个项目没有附加限制条件)。实施就业和支持津贴项目，目的在于通过对残疾人加强就业技能培训，提高残疾人就业能力，进而促进残疾人自强自立。今后我国也应开展此类项目，凡在劳动年龄段且有一定劳动能力的残疾人均应参加相关职业技能培训，凡参加培训者均可享受相应的福利待遇。对于就业的残疾人，在其就业的一段时间内保留其未就业时享受的部分待遇，逐步削减其福利待遇。可以考虑对就业的残疾人实施个人所得税优惠。

三是变就业结果支持为就业过程支持。就业是一系列过程的综合，尤其是前期的人力资源开发、职业规划、就业歧视消除、就业信息服务等对就业结果产生非常重要的影响。但是目前的就业保障重在结果(即是否就业)，忽视了就业过程支持，造成残疾人就业难的局面。由于实行强制性就业政策(按比例分散就业)，有些单位宁愿交纳“罚款”(残疾人就业保障金)也不愿安置残疾人就业，造成残疾人就业保障金缴纳额急剧增长，但残疾人就业总数却呈现下降趋势的尴尬局面。今后残疾人就业保障的重点应转移到对残疾人就业过程的服务上来。包括：加大人力资源开发，提升残疾人职业技能水平；消除就业过程中对残疾人的歧视，创造平等就业环境；加强残疾人职业规划指导，提供及时便捷的求职信息服务；建立回访反馈制度，保护残疾人劳动权益。另外，建议将残疾人分散就业比例从1.5％降至1％或以下，将残疾人就业保障金缴纳比例从1.5％降至1％。同时，应该严格限制残疾人就业保障金的使用范围，防止将残疾人就业保障金变成残疾人生活保障金，甚至变成残疾人事业保障金。