中国残疾人福利制度建构模式：从慈善到社会权利（2）

居养模式下的残疾人福利发展具有三个方面的特征：

一是重“养”轻“治”。居养模式重“养”，只能满足残疾人最低层次的需求，免除其生存的恐惧，却难以满足残疾人的康复和医疗需求。而西方国家在19世纪中期开始建立医疗模式时，就已经认识到残疾康复和治疗对于残疾人发展的重要性，这种模式认为残疾是问题的根源所在，残疾人需要治疗，只有残疾治愈了，一切问题才能得到解决，所以自19世纪末开始，西方国家加强了对残疾人的治疗和康复工作，力图使他们融入正常的社会生活。也就是说，居养模式的理念落后于医疗模式。

二是以设施福利为主，忽视经济性保障和服务性保障。居养模式需要政府或社会投入大量资金建立“居养”场所，如养老院、精神病院、麻风病院等，这需要大量的财政投入，但是得到保障的人数却极为有限。《中国统计摘要(2012)》显示，1978年，老年及残疾人床位只有15.7万张，其中老年机构床位数占90％以上；全国智障和精神病床位数只有6000张。由于财力有限，设施投资挤占经济性保障和服务性保障的投资，导致残疾人得到救济的人数少，且水平低。

三是隔离性保护政策。在居养模式下，以兴建福利机构为主，残疾人被收养于福利机构中。这些福利机构通常与社会脱离，收养的人虽然得到生活上的保障，但由于长期生活于封闭的环境之中，其社会适应能力必然下降，甚至形成对福利机构的依赖。而且，居养模式还造成“标签”(label)效应，并产生“污名化”效果，在一定程度上造成残疾人的“社会退却”。

(二)人道主义模式：基于同情

“居养”理念指导下的残疾人福利建设无法使残疾人获得平等的社会地位，甚至还造成了残疾人游离于社会主流之外。“居养”理念需要改变。早在1986年，邓朴方就提出社会主义的人道主义应当是更深刻的、更高级的人道主义，并要求把“人道主义”作为残疾人事业发展的旗帜。[9](P78-83)这一提法打破了将“人道主义”与资本主义“假仁慈”等同的错误认识，为中国残疾人事业发展奠定了新的理论基础。

在人道主义理念的指导下，中国残疾人事业设立了更高的目标，即“逐步创造良好的物质条件和精神条件，使残疾人在事实上成为社会平等的一员，享有全面参与社会生活的权利，履行公民义务，共享由劳动和社会经济发展所带来的物质文化成果”[10](P132)。围绕新时期残疾人事业的新目标，中国政府建立起包括国家、集体、家庭作为参与主体的保障体系，以及社会支持和群众扶助的社会化保障体系。[11](P133)在全面快速推进残疾人各项事业的同时，政府重点推进了就业保障和残疾人人力资源开发等工作。

就业是民生之本，对残疾人来说，就业具有更加重要的意义，它不仅有利于解决残疾人及其家庭的生活问题，还有利于残疾人自我价值的实现，同时提升他们的社会地位。邓朴方强调就业对残疾人的重要性，认为“劳动就业是残疾人全面参与社会生活的关键”[12](P55)，帮助残疾人发挥潜能，参加劳动，既有利于经济发展和社会稳定，又改善了残疾人的生活质量，提高了他们的社会地位。但是受各种因素的限制，残疾人就业比例一直处于较低的水平。1987年第一次全国残疾人抽样调查数据显示，全国16～59岁就业年龄段残疾人的总在业率为58.13％，其中城镇就业率为50.19％，农村在业率为60.55％。中国残联成立后，积极推动残疾人的就业，参与残疾人就业政策的制定。经过不懈努力，立法部门通过了《中华人民共和国残疾人保障法》，政府部门制定了《残疾人就业条例》、《残疾人就业保障金暂行规定》。在税收方面，发布了《关于对残疾人员个体开业给予免征营业税照顾的通知》、《关于促进残疾人就业税收优惠政策的通知》。经过多年的努力，我国形成了集中与分散相结合，优惠政策和扶持保护措施相结合，多渠道、多层次、多种形式安排残疾人劳动就业的就业保护制度。

促进残疾人就业，重点是要提升残疾人的人力资本。人力资本的一个重要构成要素是身体素质，而这一要素恰恰是残疾人最为缺乏的。为此，在人道主义理念的指导下，残疾人工作的重点转到了残疾人康复工作上。人道主义模式把康复看成是残疾人平等参与社会生活的前提。而且对康复的认识不再只停留于医疗康复，还扩展到心理康复、教育康复、职业康复和社会康复。[13](P133)中国残联在北京建立了“中国康复研究中心”，各地利用医疗网络，在医院设立康复科室，福利院也开展了康复医疗和康复训练，教育部门在医学院校开设康复系或康复专业，培养康复人才。

残疾人人力资源开发的另一个方面是提升残疾人的教育水平。中国残疾人联合会成立后，分别于1988年和1990年与国家教委、民政部联合召开两次全国特殊教育工作会议，要求各级地方政府把特殊教育与其他教育统一规划，统一组织实施；制定了“重在普及”的教育方针，确定了以一定数量特殊教育学校为骨干，以大量特殊教育班和随班就读为主体的特殊教育格局；制定了到2000年的发展规划。中国残疾人联合会还参与制定了《残疾人教育条例》、《关于发展特殊教育的若干意见》、《关于高等院校招收残疾考生的规定》、《关于中等专业学校招收残疾考生的规定》、《关于技工学校招收残疾考生的规定》。制定了《残疾儿童少年义务教育“八五”实施方案》、《残疾人职业技术教育“八五”实施方案》。这些政策、法规和实施方案的制定，使残疾人教育有了比较完善的法规和政策，为特殊教育健康、稳步发展提供了可靠保障。