遏制腐败需要整体设计 （3）

当然，有人认为这会束缚手脚、降低效率，最终导致政府什么事都办不了。但实际上，我们应当区分权力作用的强度和范围。建立全方位的监督网络并不是要降低权力的作用强度，而只是要求权力在其预先设定的范围内行使而不被滥用。

同时，还有不少人认为通过制度反腐就实现了法治反腐。实际上，二者并不是同一个层面的问题。前者是制度层面的，是指存在完备、合理的预防和惩治腐败机制；而后者更多的是观念层面以及由此指导的实践层面的问题，更为宏观。十八大报告中提出的“法治思维”和“法治方法”正体现了这一高度。制度的确是法治中重要的一环，甚至是基础性条件，但并不是有制度就有法治。即使制度上升为法律，至多也只能称为法制反腐。

法治，不仅是一种制度事实的要求，而且是相对于人治而言的，它要求法律的权威在整个政治运行过程中超越任何当权者个人意志的权威。所以十八大报告明确指出，“任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权，绝不允许以言代法、以权压法、徇私枉法”。

当法治要求法律的权威高于个人的权威时，说明法治的核心在于强调官员守法。传统的人治，虽有法律，但官员高于律法，不仅自己犯法可能逃脱制裁，而且普通人谁人伏法、谁人无罪，同样犯罪的人处以何种处罚，都取决于其意志，而非法律。法治，正相反，体现了任何人违法都必须要受到惩罚的普遍性、必然性和不可避免性，要求无论何人违法必究。这种必然性甚至比惩罚的严厉性更具威慑力。法治要求的是制度具有刚性，而非选择性执法或选择性司法，官员没有超越法律的特权。因此，法治本质上是“治官”而非“治民”。

那么，法治反腐相对于制度反腐层次就更高，不仅要求存在一定的反腐机制，更要求这些制度具有刚性，而非选择性反腐。现实中人们苛责反腐，并不完全是因为对一些贪官没有施以重刑，而是看到很多人逃脱惩罚，或者惩罚标准不统一。这也是传统反腐措施失效的根本原因。

因此，如何建立刚性的预防腐败特别是惩治腐败制度就成为法治反腐的关键。在法治尚未健全、内部监督制衡还相对缺乏之际，主要还需要借助形式化的要求和外在的力量相互配合，先借助外力树立制度权威。前者主要是指执政信息的公开和透明，后者主要是靠媒体和网络的力量进行外在监督。二者结合形成舆论压力使官方“不得不”对某些官员进行惩戒。而就根本而言，制度刚性的建立还需与整体性设计的控权机制相结合，建立全方位监督，辅之以严格依照法律进行裁判的审判权，使权力在多重制衡之下必须按照事先厘定的范围、限度和目的运行。