稳步推进大部门制改革的思路与对策（3）

（二）部门合并后相关职能难以整合到位

部门职能界定不清，部门合并后相关职能整合不到位是改革中的突出问题。历次机构改革，几度分分合合，关键问题是要界定政府职能与部门职责。目前有些部门和地区的大部门制改革是貌合神离，形式上合了，实质上没有真合。只是几个机构简单合并，相关职能并没有实现有效整合。只产生了物理反应，没有发生化学反应。[4]

部门职能边界难以明确划分，在客观上造成部门相关职能整合难。大部门制改革的纲领性文件提出，“理顺部门职责分工，坚持一件事情原则上由一个部门负责”。但是，在现代社会，由于各项事务之间存在千丝万缕的联系，要极为明确地划分针对某一件事的职责范围是比较困难的。[5]大部制改革需要将职能相近的部门合并整合。但是，什么是职能相近，它的基本要求是什么，都是不易确定和解决的问题。

职能未实现有机整合，一是会导致政府缺位，即某些本应该由政府管理的社会事务，却没有相应的部门和机构去管理，留下管理真空。二是会导致政府交叉管理，即某些社会事务，多个部门和机构都在管理，出现职能交叉。谁都可以管，事实上谁都可以不负责。实践证明，大部门制改革的成效，在很大程度上取决于部门职能界定是否清晰，部门职能整合能否到位。

（三）多部门合并后，内部凝聚力降低

多部门合并后，内部凝聚力降低是大部门制改革中的突出困难。原来的各部门在以往的实践中已经形成了一些特有的组织文化，部门合并后，机构的一体化实现了，但各部门的文化要相互融合，客观上需要一个磨合期。从目前的情况看，很多新组建的大部只是由原来的几个部门简单地合并在一起，而不是一个紧密结合的有机整体。这些部门虽然面临一些共同的任务，但基本上还是按照原有的方式各自工作，彼此之间没有建立良好的合作信任关系，没有形成真正的凝聚力。

（四）原有领导班子成员和机关富余人员难以妥善安置

几个部门合并后，领导与机关富余人员安置是大部门制改革中必须面对的一个困难问题。大部门制改革，重点是政府职能转变和职能整合，而不是机构和人员的简单裁撤方面， 这一问题相对前几次机构改革并不严重。 但在大部门的组建过程中，始终会面临领导职数有限、部门编制变更等问题。原来的正职变为副职后，机关工作人员被分流后，往往有一定的消极情绪。部分机关工作人员感到个人的发展空间变小了，也存在一些消极心理。怎样妥善解决人员安置问题，是大部门制改革的一个难点。

（五）部门内部协调难度增加

大部门制改革后，新组建部门内部的协调难度增加了。新组建部门内部协调的困难表现在以下方面：首先，机构规模越大，等级会越多，这就会影响组织内部沟通的效率。其次，机构规模越大，分支部门也会越多，这就会增加组织内部的协调成本，影响工作效率。第三，在新组建部门内部没有产生较强的凝聚力之前，需要花很多精力去处理由于本位主义导致的各种问题，尤其是人员配置、资源分配等一系列涉及到利益的问题。第四，有些部门的合并事先没有经过充分的调查研究，没有从客观实际需要出发制定科学的改革方案，存在一定的盲目性，导致部门合并后矛盾重重，运行不畅，部门内部协调难度大。

（六）对部门监督难度加大

按照大部门制改革的要求，为避免政府职能交叉、政出多门、权责不明，将那些职能相同或相近的事务交给一个部门统一管理。但大部门建立后，在其管辖范围内拥有比原来更大的权力，导致监督主体对部门的监督难度大大增加了。不受监督的权力往往会带来严重的后果。在现有的制度框架下，如何寻找对部门有效的监督方式，是大部门制改革的难点。监督问题不解决，大部门制改革又会造成新的问题。

三、稳步推进大部门制改革的思路与对策

（一）明确政府职能，切实推进政府职能转变

大部门制改革的关键不在于部门规模的大小，在于政府职能的清晰界定；不在于机构的合并与减少，而在于政府职能的根本转变，在于行政组织的设置与其内在职能相吻合。[6]政府职能转变是大部门制改革的关键问题。