廖洪乐：农民市民化的五大片面认识

我国自1996年起进入城市化中期加速发展阶段，按目前发展速度(十二五规划年均提高0.8个百分点)，这个阶段将持续至2035年，期间会有大量农业人口转为城镇居民。据预测，到2020年将有3亿—4亿农民转为城镇居民(即农民市民化)。最近10年来，各级政府都在积极推进城镇化和农民市民化。总体上看，政府积极推动城镇化和农民市民化符合历史发展潮流，但也引发或产生了一系列片面乃至错误的看法和认识。归纳起来，主要表现在五个方面。

误区之一：以土地换保障

进入2 1世纪以来，一些地方在探索农民市民化时，通常是让农民放弃其土地权利后再转为城镇居民，享受城镇社保权利，即通常所说的“以土地换保障”。最近几年来，一些新的做法开始流行，比如以宅基地换房，让农民脱掉农村“三件衣服”后穿上城镇“五件衣服”等。所谓脱掉农村“三件衣服”，是指让农民放弃土地承包经营权、宅基地使用权和集体资产收益分配权。所谓穿上城镇“五件衣服”，是指让农民享受与城镇居民同等的就业、教育、社会保障、住房保障、低保等权利：表面看，农民似乎占了便宜，用农村“三件衣服”换得城镇“五件衣服”。实质上，这种做法严重损害农民利益与权利。寻根究源，“以宅基地换房”和“脱三穿五”政策设计思路也是源于“以土地换保障”。

江苏省社会科学院学者陈颐比较早地(2000年)提出“以土地换保障”设想，他认为，农村土地保障职能体现在两个方面，即养老保险和就业保障;所谓“以土地换保障”就是农民在转让出承包地或土地被征收后，应得到经济补偿，并用经济补偿为农民建立社会保险。

陈颐有关“以土地换保障”的政策设计存在两个明显缺陷。第一，“以土地换保障”注意到了土地保障功能，却忽视了土地财产属性。我国法律规定，农村土地属农民集体所有，是农民集体和农民个人的重要财产。特别是在土地不断升值情况下，土地财产属性越来越明显。第二，“以土地换保障”忽视了获得基本社会保险是农民应有权利。农民无论是从事农业生产还是从事非农业生产，理应与城镇职工一样享有基本社会保险权利。在乡镇企业或城镇工作的农民职工，其社会保险费用筹集也应由企业和个人共同负担。至于从事农业的农民是否应加入社会保险，可由他本人决定。

我们且不论农民用多少土地换得什么水平社会保障，单从逻辑上讲，“以土地换保障”政策设计就存在明显逻辑错误，用农民自己的财产去换取农民自己应有的权利，逻辑上讲不通，也完全没有必要。一个最具说服力的事实是，中国有很多城镇居民移居国外，有的还取得其他国家的国籍，这些人并没有因为在他国享受到了更好社会保障和公共服务，就需无偿交出或低价出售其在国内的房产。

有人甚至认为，如果农民市民化不采取“以土地换保障”或者“脱三穿五”的做法，就会产生新的不平等。他们认为：长期以来，我国城市化过程中产生了大量失地农民，这些失地农民在转为城镇居民并获得城镇居民待遇的同时，都放弃了他们原有的土地、房屋和集体资产权益。如果现在允许转为城镇居民的农民保留这些权益，对原来那些早已转为城镇居民的失地农民来说，是很不平等的。实际上，对传统农区农民来讲，其土地市场价值有限，保留土地承包经营权和宅基地使用权也不会产生多大的财富差异。建设性的做法应该是消除对农民的剥夺，对原来已受剥夺的农民给予必要补偿，比如提高他们的社会保障水平等。

误区之二：现行社会保险制度并不歧视农民

在谈及城乡居民社会保险权利不平等时，一些人认为我国现行法律、法规并没有歧视农民，其依据是我国现行《社会保险法》并没有歧视农民条款。

从法律条款看，确实没有歧视性规定，可事实却是残酷的，进城务工农民工参加城镇职工基本养老、基本医疗保险的比例很低。据国家统计局调查，201 1年雇主或单位为农民工缴纳养老保险、工伤保险、医疗保险、失业保险和生育保险的比例分别只有13.g%、23.6%、16.7%、8%和5.6%。农民工参加城镇职工社会保险的参保率远低于城镇职工。

法律上不歧视，可为什么农民工参加城镇职工社会保险的参保率却远低于城镇职工呢?主要有两个原因：

首先，从我国城乡居民社会保险制度发展历程看，政府对城镇职工社会保险的重视程度远高于农民工。城乡职工社会保险在起步时就存在差异，中央政府重点关注城镇企业职工基本养老保险，对农民工(包括进城农民工和乡镇企业职工)养老保险关注不够。各级政府社会保障部门在监管、督查养老保险缴费时，也重点关注城镇职工，对农民工养老保险缴费一般不予关注。

其次，与制度设计有密切关系。一方面，根据规定，缴纳基本养老保险的个人必须缴足1 5年保费，达到法定退休年龄后才有资格按月领取基本养老金。农民工很难确定自己能否在城镇稳定工作1 5年，因此，他们本人也不太关注养老保险。另一方面，农民工只有与用人单位签订劳动合同后才可缴纳养老保险。因此，虽然法律不歧视农民工，但实际制度设计却导致了歧视发生。