廖洪乐：农民市民化的五大片面认识（2）

误区之三：城镇只能建在国有土地上

长期以来，我国土地管理法规都明确规定：城市市区土地属国家所有，农村和城市郊区土地(除法律规定属于国家所有的除外)属于集体所有。根据这项规定，我国城镇的主体部分(即市区)只能建在国有土地上。静态看，这种制度安排不存在问题。动态看，由于城市市区不断扩张，原来的城市郊区会逐步变成市区，原来的农村会逐步变成郊区，再过一段时间后又变成市区。接下来的问题在于，原来的农村和城市郊区变成城市市区后，其原来的集体土地是转为国有呢?还是继续归集体所有。我国选择的是前者，即将集体土地转为国有土地。为保证城市土地国有性质，国家专门设计出了两项制度，即国家垄断建设用地市场和集体土地征收制度。

事实上，我国现行国家垄断建设用地市场与农村集体土地征收制度在逻辑上并不完全自洽，这两项制度并没有实现无缝对接。一方面，国家垄断建设用地市场，任何单位和个人进行建设必须使用国有土地。也就是说，不管是公共利益还是非公共利益，都必须使用国有土地。另一方面，集体土地征收制度规定，国家只有为了公共利益时才征收农村集体土地。问题的关键在于，城市建设用地既有公共利益用地，也有非公共利益用地。对城市公共利益建设用地，有集体土地征收制度安排。对于城市非公共利益建设用地，却并没有相应的制度安排，只是笼统地规定只能使用国有土地，至于如何获得这些国有土地并没有进一步规定。

由于公共利益界定不明确，政府仍将城市生产经营需要的建设用地纳入征收范围。似乎只有集体经济组织和农民用地不属于公共利益，其他任何建设用地都可视为公共利益，国家土地征收权被各级政府滥用，地方政府从农村集体土地征收中获得巨额收益。

事实上，城镇并非一定要建在国有土地上，在农村集体土地上也可以建设出很好的城镇，这种例子在全国很多大中城市都可找到。当然，城镇也并非一定要建在公有土地上，世界上那些城市建设搞得好的国家，城镇还是建在私有土地上的。一句话，城镇肯定要建在土地上，但城镇建设的好坏与土地所有制性质没有直接关联。

误区之四：农地规模经营的希望在于农民市民化

自上世纪80年代实行家庭承包经营以来，农户取代原来的生产队或生产大队成为农业生产经营主体，农业生产经营主体数量骤增30倍。1983年以后，农地经营规模呈现逐年下降态势。全国农村固定观察点农户调查数据显示，1986—2003年全国经营耕地农户户均规模由9.4亩降为8.2亩，2003—2009年间，经营耕地农户户均规模才逐年恢复到9亩。虽然农户经营耕地规模已由原来的逐年下降转为扩大阶段，但农地平均经营规模扩大速度非常缓慢。针对这种状况，人们把农地规模经营的希望寄托在农民市民化上，认为依托农民市民化就可实现农地规模经营。

客观地讲，农民市民化可以减少农民数量，但减少农民数量并不意味就一定会减少农户数量，或者说农户数量下降速度要远低于农民数量下降速度，因为有许多农户只是部分成员进入城镇，转为城镇居民。即使农民数量或农户数量出现下降，也不一定就导致农地规模扩大，因为根据现行《农村土地承包法》规定，农民只有整户迁入设市的区后，集体经济组织才可以将其承包地收回重新发包。也就是说，整户农户迁入县、镇或者农户部分成员迁入设区的市，农户原有承包地仍由其继续承包。更理想化一点，假设所有农户都是全家迁入设区的市，其原承包地都可以由集体经济组织收回重新发包，我国农地经营规模的扩张程度也是有限的。假设2020年全国总人口为14.5亿人，实际城市化水平达到60%，那时全国还有5.8亿农业人口，按户均4人计算，全国还将有1.45亿农户。按全国耕地面积保持在1 8亿亩计算，户均经营农地规模为12.4亩。因此，农民市民化对农地规模经营的贡献是有限的。

误区之五：农民愿意转为市民

自上世纪50年代至本世纪初，城镇居民在经济、社会和政治等各方面享有比农民更多权利，农民非常愿意转为城镇居民。特别是上世纪90年代中期以前，农民为获得城镇居民待遇，不惜花费终身积蓄购买非农业户口。21世纪以来，情况开始发生改变，有些农民特别是经济发达地区的农民不愿转为城镇居民，因为转为城镇居民后可能彻底丧失原来作为农民身份所享有的权利。有些地方还出现了原来购买城镇户口转为非农业户籍的人，想重新转为农业户籍，个别地方甚至还出现了出售农业户口现象。