从战略规划到权利保障：我国人口法制的变迁与反思

摘要:新中国的人口法制经历了从战略规划到权利保障的渐变过程，这场变迁仍在缓慢推进之中。我们需要认真看待这场变革，一方面，当今人口法制中的许多内容在制度逻辑上与当前的政治经济制度日益不兼容另一方面，现代法治呼唤人权保障价值，也对我国人口法制提出了转型的要求。人口法制实现国家战略和个体权益保障的合理平衡，就要缓和规制措施，加强权利保障，扩展履盖范围，完善救济途径。

关键词:战略规划;权利保障;人口法制;法治精神

新中国的人口法制[1]经历了缓慢而曲折的变迁。这场变迁折射出一个大国对人口问题由简单到复杂、由浅人深的思考历程，也折射出法律制度技术的变革和制度价值的新生。认真地回顾我国人口法制的变迁，我们可以瞥见发人深省的主题，并且引起我们对我国未来人口法制走向的深刻思考。

一、新中国人口法制的建立与发展

自新中国建立以来，我国政府就一直非常重视人口法制。新中国成立以来颁布的第一部法律—年《婚姻法》中，就有了人口法制的内容。例如第1条规定的“保护妇女和子女合法利益”原则、第13条第一款规定“父母对于子女有抚养教育的义务子女对于父母有赡养扶助的义务双方均不得虐待或遗弃。”并严格禁止溺婴等犯罪、第15条规定非婚生子女的待遇、第20条规定“父母与子女间的血亲关系，不因父母离婚而消灭。离婚后，子女无论由父方或母方抚养，仍是父母双方的子女”等，均属于人口法制的内容。自新中国成立之初到“文化大革命”前止，我国已经建立了一套总体上较为宽松的人口法制，包括1950年《婚姻法》、1953年《中华人民共和国劳动保险条例》（基于1951年的版本修订）、《中华人民共和国劳动保险条例实施细则修正草案》、1958年《中华人民共和国户口登记条例》等一系列层次不同的法律文件，主要涵盖了抚育义务设定、职工生育待遇、禁止杀婴犯罪、人口流动限制等方面的规定。此时计划生育的问题尚未太多地被提上议事日程，虽然五六十年代有一些零星的要求，但随着政治认识的变化而起伏不定，多数记载于政策文件中，而且很少有硬性要求。

“文化大革命”期间，人口法制并无实质性的进展，[2]到“文化大革命”结束以后，计划生育开始逐渐在人口法制中占据关键位置。标志性的一个转折点，体现在1978年《宪法》第53条第三款的规定之中“国家提倡和推行计划生育”。这一原则对于计划生育的形式法治化起到了巨大的推动作用。计划生育被确立为基本国策以后，年《宪法》更以两条规定了与计划生育有关的内容。第25条规定“国家推行计划生育，使人口的增长同经济和社会发展计划相适应。”第49条第二款规定“夫妻双方有实行计划生育的义务。”第25条规定仅仅是一种概要的任务表述，更多地起一种宣示的功能.[3]而第49条所规定的则是一种宪法义务。这样一组既不导致任何诉讼、亦不潜在可派生的宪法诉讼及间接效力的规范设定，其本质所起的更多地乃是确认与宣示功能，同一时期的法律规定亦与之相呼应。1980年，《广东省计划生育条例》[4]成为专门地、系统地规定计划生育事项的第一部地方性法规。随后，类似的地方性法规在全国各地逐渐普遍化。[5]1998年《流动人口计划生育工作管理办法》和2001年《计划生育技术服务管理条例》的通过，则从中央层次进一步完善整个行政管理的规范依据体系，后者规定了手术者的同意权、安全保障权等，已经开始注重公民权益的保护。至2002年《人口与计划生育法》实施前，全国从中央到地方已经形成了一个较为完整的法制支持系统。许多计划生育的政策，例如生育指标、生育间隔、计划生育医卫优惠措施、奖励机制等已被吸纳进这一法制系统中，从而在相当程度上将计划生育置于人口法制的核心地带.[6]此外，人口方面的其他法制也得到了陆续的建立和发展，流动人口管理与服务、出生缺陷干预、生育待遇设定、人口调查方法等方面的制度逐渐趋于完备，形成了一套从中央到地方多层次、全方位的人口法制。近年来直接与人口或计划生育相关的立法数目实现了高速增长：

表1 近三十年来人口与计划生育方面相关法律的数变迁[7]