从战略规划到权利保障：我国人口法制的变迁与反思（2）

2002年《人口与计划生育法》的实施，是人口法制的一个新转折。《人口与计划生育法》第一次明确宣示“公民有生育的权利，也有依法实行计划生育的义务，夫妻双方在实行计划生育中负有共同的责任。”这是新中国第一次以法律的形式正式确认了公民的生育权。此后，从中央到地方立法，人口法制都在经历着实质性的渐变，权利保障色彩日益浓厚。其中，突出服务意识、强调权益保障和权利救济，成为一个值得关注的趋势。一个典型的例子是，法律规范中单纯强调流动人口管理的数量在减少，而服务与管理并重，成为一种较为流行的立法思路部分地方在人口立法中抢先迈出了更加积极的步伐下详。人口法制总体的价值观念变迁已经是一种较为明显的趋势，在这场变迁背后，有许多问题值得我们深思。

二、从战略规划到权利保障我国人口法制的根本变迁

从以上人口法制的转变历程概略可以看出，我们的人口法制正在由一个战略规划色彩浓厚的时代逐渐走向一个权利保障意识鲜明的时代。这既和我国改革开放以来的国内外价值观念趋势相关，也和我国自身的发展阶段和客观条件有密切的联系。

新中国成立之初，一方面，当时对法制的理解也不是很全面，采取了一种苏联式的法律制度观念，人们将法律作为一种阶级统治和社会管理工具看待，将法律视为一种以政策为质料的制度形式，直至今天我们依然可以经常看见诸如“将有关政策以法律的形式固定下来”之类的话语。由此，政策取向直接决定了法律的内容，战略规划色彩浓厚的政策成就了同样性质的立法。另一方面，当时国内资源短缺，生存和发展压力严峻，这种状况下人更容易被作为一种工具和资源看待甚至从某种意义上说是当时我国最丰富最重要的资源，从管理学的视角实现最佳资源配置是十分迫切的要务。不仅如此，当时人的知识素养和专业技能普遍比较低下，而劳动时间和耐受能力相当突出，数量优势比质量优势体现得更为充分，选择侧重群体视角进行整体战略配置而非个体视角进行权益保障是有其客观基础的再者，其时人口平均寿命较短，生活质量和生存状况普遍不佳，甚至许多人口的温饱间题都未解决，当时人口法制直接将人当作一种工具来进行战略规划，并没有在实质上恶化人们的处境，对生产力的促进甚至反过来大大提升了政府和社会对个人权益的保障能力。因此，当时这种设定可谓是一种历史的必然，尽管缺乏细腻的权益保障意识，也不可保持过于苛责的态度。这种浓重的战略规划色彩一直持续到改革开放以后的一段时期内，为控制人口数量，提高人口素质，一些法律制度采取了十分强硬的手段，战略规划和目标管理的色彩明显强于权益保障的味道，而且为实现各种人口战略目标，几乎不问具体情况，完全不留回旋余地。如《国务院关于严格控制农村劳动力进城做工和农业人口转为非农业人口的通知》「国发（1981）181号〕规定“城镇集体所有制单位一律不准招收农民当职工包括临时工。城镇的技工学校不得从农村招生。”“有关户口迁移问题，各级公安机关要严格按照国务院〔1997〕140号文批转的《公安部关于处理户口迁移的规定》和有关规定执行，对农村人口迁人城镇要严格掌握。迁转户口要由公安机关统一办理，其他单位或个人都不得自行决定，自行审批。粮食部门要按照政策规定严格控制农业人口转为非农业人口。不符合规定的，不供应商品粮。”这一条就是50年代有关法制的延续，体现出浓厚的计划经济特色。可以说，人口法制受计划经济的影响非常深远，直至市场经济扬帆多年以后，人口法制的底色依然还是计划管理，这种管理很大程度上将人当作一种政策载体和控制对象看待，而不是特别在意人的主体性地位。在市场经济时代全面来临以前，这种特色尤其明显。例如1987年《河南省农村独女户生育二胎的暂行规定》第5条规定“经批准生育二胎的农村独女户夫妇应与村民委员会签定合同，报乡镇人民政府备案。合同内容包括生育二胎后夫妇一方必须在半年内结扎，保证不再生第三胎，按规定缴纳保证金。合同签订后，发给准生证，同时收回《独生子女光荣证》和已领取的独生子女保健费。合同式样，由省计划生育委员会统一制定。按照合同，夫妇一方按期结扎的，保证金如数退还不按期结扎的，除责令其结扎外，加罚保证金三至五倍。保证金的标准，由县人民政府确定。”这一规定完全剥夺了公民对节育措施的选择权，一定程度也实质性地影响到离婚自由的行使和再婚的能力，虽然限于当时法律视野、经济水平和节育技术，有无奈之举的意味，但却不得不说是多少对公民的独立人格存在一定程度的不信任和缺乏尊重。另如1989年《合肥市贯彻安徽省计划生育条例实施办法》第条第一款规定“农村已生育一个孩子的育龄妇女必须上环已生育两个孩子的夫妻一方必须采取绝育措施对计划外怀孕的，必须采取补救措施。”更突出的例子如1988年《甘肃省人大常委会关于禁止痴呆傻人生育的规定》第条规定“对已经怀孕的痴呆傻妇女，必须施行中止妊娠和绝育手术。”这种立法简单粗暴，不分情形、不加区别，不问健康状态和手术风险，在权利保障上存在重大缺陷。即便能够找到许多理由为其权利保障的缺失开脱，在国际上也很容易蒙受人权舆论抨击在经济收支上亦并不划算，供养和照料部分因柔性引导[8]和预防措施无效而“额外”增加的智障儿童并不增加很多政府开支，但由此在国内和国际上招致的执法阻力和负面影响却是数倍于这笔开支都难以挽回的。因此制度变迁在所难免。