着力解决影响公共文化服务体系建设的“四因素”

近年来，我国公共文化建设成果显著，公共文化基础设施和服务网络不断完善，公众的精神文化生活日渐丰富。但与此同时，我国公共文化服务体系建设过程中尚存在一些问题亟待解决。探寻问题产生的根源，寻求其解决之道，是公共文化体系建设面临的重要议题。

笔者认为，以下因素制约着我国公共文化服务体系建设：

资金投入不足，公共文化投入占财政支出比例偏低。公共财政投入是文化事业发展的必要前提和物质保证。长期以来，我国公共文化投入占财政支出比例偏低，公共文化建设经费不足，人均公共文化设施、设备、产品数量偏少；公共文化服务供给不均，区域、城乡之间存在较大差异；公共文化服务存在结构性失衡，追求文化服务机构建设规模、忽视基层文化服务等影响公共文化服务体系建立和发展的状况大量存在。

公益性文化服务机构体制不顺，运行机制不畅。公益性文化服务机构是公共文化服务体系的建设主体和服务主体。长期以来，我国公益性文化服务机构普遍存在体制机制不顺畅、用人机制不灵活、管理制度不完善等问题，服务内容与形式缺乏创新，服务效果不尽如人意。特别是一些村镇、社区基层文化服务机构存在的运行模式不合理、管理效率低下等问题，已严重影响了公共文化服务体系的建设和发展。

公共文化服务供给主体单一，缺乏市场和社会的参与。受计划经济体制的影响，我国的公共文化服务一直处于政府举办、公益性文化服务机构具体承担的状态，其供给主体和服务主体比较单一，缺乏市场和社会的参与，其自上而下的供给方式，忽视了公众的文化需求，产生了文化资源配置不均衡、服务效果不显著、公众满意度低等缺陷。

法律制度不健全，法律法规体系不完善。当前，我国公共文化服务领域的法律制度存在诸多问题：立法思想以管理为主导，侧重于义务和处罚条款的设定，忽视公共文化参与主体的权利保障；主要依靠规范性文件和部门行政规章调整文化活动和社会关系，法规数量偏少、效力层级偏低。

针对这些影响公共文化服务体系建设的因素，政府应采取以下措施：

以政府为主导，以公共财政为支撑，建立公共文化建设经费保障机制。要发挥政府在公共文化产品供给中的主导作用，弥补公共文化领域投入不足的缺陷。中央政府应加强对经济欠发达地区以及农村地区的财政扶持，加大专项转移支付力度，缩小区域之间、城乡之间的财政投入差距。应鼓励、引导地方政府对基层公共文化建设的财政投入，改变以往重大型文化工程建设、轻基层文化建设，重前期设施设备投入、轻后期运行服务的做法，按照服务人口、服务范围、服务项目、功能定位合理制定经费投入标准，使投入的资金既能保证公共文化服务设备的购置和人员管理，也能保证设备后期的正常运转和维护以及图书报刊、多媒体资源、数字资源的定期更新和补充等。各级政府应将公共文化建设投入纳入财政预算，确保每年公共文化建设投入增加幅度不低于同级财政收入增长幅度，使公共文化服务体系建设有稳定的资金保障。

创新组织体制、管理制度、运行模式，提高公益性文化服务机构运行效率和服务效能。在创新组织体制方面，应赋予公益性文化服务机构以自主权，减少政府的直接管理，实现政事分开；以政府所有权、机构经营权和监督权相互分立、相互制衡为原则，建立以理事会、管理层、职工大会为框架的法人治理结构，明确各利益主体的权力、义务和责任，实现管办分离，形成治理完善、结构合理、运行高效的组织体制。在创新管理制度方面，应打破科层式管理模式，引进项目管理的方法和手段，依据公共文化服务机构总体发展目标，将公共文化服务内容和预期目标确立为由若干个子项目组成的项目集，公共文化服务机构理事会与管理层之间签订项目协议，在规定的时间和资源可利用范围内完成既定目标。在创新运行模式方面，转变基层公共文化服务机构独立运行状态，实施“总分馆”运行模式，以一个资源齐备、服务规范的文化服务机构为“总馆”，统领和整合区域内的单个基层馆，统一资源配置、统一服务标准、统一人员管理、统一财务分配，变分级管理为集中管理，变独立运行为网络运行，提高基层公共文化服务机构的服务能力和服务水平。

引进市场竞争机制，构筑公共文化多元供给格局。一方面，政府可以通过委托、承包等方式，将部分公办文化服务设施交由私营组织、社会组织经营管理，或者将民办文化服务设施交由公益性文化服务机构管理，经营者按照合同约定，完成公益性文化服务项目，实现公益性服务目标。政府也可以通过招标采购、项目补贴等方式，向具备资质的私营组织、社会组织购买公共文化服务项目，让公众享受免费或优惠的公共文化服务。另一方面，政府可通过制定税收优惠政策及相关鼓励政策，引导私营组织、社会组织或个人设立文化专项基金，资助文化产品，赞助文化活动或文化设施，以多种形式参与公共文化产品的生产、供给和开发，提高文化资源配置效率，丰富文化产品供给内容和服务形式，满足公众多层次多样化文化需求。

健全法律制度，完善法律法规体系，为公共文化服务体系建设提供保障。转变立法观念，兼顾市场管理与权利保护，明确管理者、服务者、监督者的责任。从制定新法和修订现行法规两方面入手完善法律法规体系，提高效力层级，加快制定公共文化事业促进法等法律，加快审议公共图书馆法、博物馆条例等专门法规，最终形成以宪法为根本，以文化基本法律、专门法律和行政法规为主干，以地方性法规和行政规章为补充的完备的文化法律法规体系，为公共文化服务体系建设提供保障。

（作者单位：西北大学）