经济学家周黎安：地方政府改革不能只在收放权上绕圈子（3）

在完善自上而下的官员考核体系同时，也应该建立自下而上的考核

中国青年报：官员晋升考核标准是地方政府治理中的核心内容。近年来，在学者、媒体的呼吁下，改变过分看重经济增长的考核模式，已经成为公众包括一些政府官员的共识。然而实际中，对这种考核模式的改革却举步维艰（比如几年前频繁见诸报端的绿色GDP如今已鲜有人提及），一些地方甚至出现了强化GDP崇拜的现象。为什么改变以GDP为核心的地方官员晋升考核模式会如此之难？

周黎安：这里有一个大的背景，即中国是一个发展中国家，发展压力还非常大。邓小平曾提出，经济增长在中国不是一个简单的经济问题，而是一项政治任务。这种说法特别对。一方面，近年来，中国改革中所付出的成本，许多都是靠经济增长来解决的；另一方面，中国人口众多，经济衰退而引发的就业压力，可能直接转化为威胁社会稳定的力量。因此，如果经济低速增长，对政府将构成严峻的挑战。特别是前些年我国的GDP以10%左右的速度增长，现在突然降到了7%左右，各方面压力会越来越凸显。

对于地方政府来说，它们自身也不愿意太过弱化GDP崇拜。在现有财税体制下，地方政府的收入是和GDP的增长紧密相连的。作为地方主要财政来源之一的增值税，本质上就是对经济增加值的征税。GDP增长了多少，地方政府完全可以据此估计出自己的财政收入增加多少。一旦弱化了对GDP的关注，地方政府就将面临巨大的财政压力。

在弱化GDP崇拜这个问题上，不同地区的地方政府之间也存在博弈。对于地方政府官员而言，谁都希望别人先弱化，自己后弱化，他们都坚信总不可能会因为GDP增长快而被处罚。落后地区的官员更会认为，不能沿海和东部地区发展起来了就提弱化GDP崇拜，落后地区还憋着一股劲儿要大干特干呢，要弱化GDP崇拜也应该只是发达地区的事情。

中国青年报：长此以往，地方官员晋升考核会不会越来越看重GDP，以至于最终很难改变？

周黎安：不得不承认，我国一定程度上的确有着对以GDP为核心的官员考核体系的内生需求，而且这种考核体系更客观化、可数量化，执行起来也更方便、有效。但另一方面，这种考核体系所引发的诸如环境污染、地方保护、腐败、社会公平等问题也不可忽视。对于政治家来说，是否改变这种考核体系、怎么改，都必须慎重考虑、反复权衡上述两方面的因素。所以，改革从来都不是动动嘴皮子那么简单，它是一个非常艰难的过程，需要政治家具有很大的勇气和魄力。

中国青年报：您对未来地方官员晋升考核体系的改革方向有什么建议？

周黎安：首先是要完善自上而下的考核体系。当前，在自上而下的考核体系中，GDP占比过重，其他许多指标不够甚至缺失。另外，当前考核多是一种短期静态的考核，比如考察官员表现，看的就是他三五年任期内财税收入、经济增长情况，很少考察这些发展成绩背后所付出的成本以及未来的隐患，比如负债、环境成本，更没有考察当下的增长对以后该地区可持续发展所造成的影响。如果把地方政府比作一个公司，我们都知道，考察公司绩效时，不仅要看它的营业额与利润率，更要看它的负债率以及未来发展前景，有时甚至后者更为重要。可是现在对地方政府官员的考核，只注重前者而忽视了后者，只有短期静态的考察而没有长期动态的考察。

但是也要注意，完善自上而下的考核体系时，不是加进去的指标越多越好。一般而言，在政治锦标赛下，单一指标的考核效果最为明显，如果指标太多、太杂，会使得考核目标变得模糊，考核过程变得主观化，从而引发考核效果的失灵与考核过程的腐败。所以像有的地方现在动不动就搞几十个指标的考核体系，是完全不可取的。因为面对这么复杂的考核体系，地方官员将无所适从，最后反而作用有限。

在完善自上而下考核体系的同时，也应该重视自下而上考核体系的建立。相比于自上而下，许多考核内容更适合自下而上。比如公共服务的质量、政府工作人员的表现，其在自上而下的考核中可能就是一堆冷冰冰的数字，但是老百姓会对这方面内容有着更为详细的切身感受。如果在这些领域能够把老百姓自下而上的考核监督加进来，对地方官员的考核体系将会更加完善。