俞可平：中国治理变迁30年 1978-2008

改革开放30年来中国治理变革的主要方向，是从一元治理到多元治理、从集权到分权、从人治到法治、从管制政府到服务政府、从党内民主到社会民主。治理改革的重点内容，是生态平衡、社会公正、公共服务、社会和谐、官员廉洁、政府创新、党内民主和基层民主。决定性地影响中国治理状况的主要变量，是社会经济的变化、政治发展的逻辑、新型政治文化的形成和全球化的冲击。经过改革开放以来近30年的探索，中国正在形成一种特殊的治理模式，其治理改革的目标已经十分清楚，这就是：民主、法治、公平、责任、透明、廉洁、高效、和谐。

本文首先将从主体、方式、对象和取向等角度，考察30年来中国治理变迁的主要路线和中国治理改革的重点内容，然后简要分析中国治理变迁的现实基础，并力图对30年中国治理改革的重大成就、存在问题和中国治理模式的主要特征做一初步概括。

一、引论：改革开放与治理变迁

从上个世纪90年代开始，治理（governance ）一词便成为西方社会科学的流行术语，21世纪后它也成为中国学术界的重要话语。在中国，治理一词首先被经济学家引入，“公司治理”（corporation governance ）或“公司治理结构”（corporation governance structure ）这类术语在讨论公司转型和企业改制中被广泛使用。尓后，相继被政治学家和社会学家采用，分别指政府治理或公共治理。从政治学意义上说，治理指的是公共权威为实现公共利益而进行的管理活动和管理过程。治理与统治（government ）既有相通之处，也有实质性的区别。两者的实质性区别之一在于，统治的主体只能是政府权力机关，而治理的主体可以是政府组织，也可以是非政府的其他组织，或政府与民间的联合组织。统治的着眼点是政府自身，而治理的着眼点则是整个社会。正像政府的统治有“善政”（good government）与“恶政”（bad government ）之分一样，治理亦有“善治”（good governance）与“恶治”（bad governance ）之分。善治是公共利益最大化的管理过程。1

追求善治是各国政府的共同目标。政府治理和公共治理属于政治管理的范畴，治理行为是一种政治行为，它体现着一定的政治价值。因而，治理改革是政治改革的重要内容，治理体制也是政治体制的重要内容。但与统治行为相比，治理行为的技术性因素要重于其价值性因素。在社会政治生活中，治理是一种偏重于技术性的政治行为。不同政治制度下的政府都希望有更高的行政效率，更低的行政成本，更好的公共服务，更多的公民支持。换言之，各国政府都希望有更好的治理。政府只有通过不断地进行自身的改革和创新才能实现善治，因而，各国政府近年纷纷重视公共部门的创新，政府改革或政府创新便成为一种世界性的趋势。例如，美国国务院专门成立了“行政创新中心”2.又如，为了推动世界各国政府的改革创新，改善各国的公共治理，联合国还与其成员国共同发起了“全球政府创新论坛”（Global Forum on Reinventing Government），至今已经举办了7届。3