郑风田：农村土地资产如何有序开发 —— 十八届三中全会城乡一体化若干政策解读（2）

我们城市总共2.7亿亩地，带来那么多财产的收益，家里你有两套房子，租出去一套，可能能够带来不少的收入。但是怎么才能让农村这一批财产能够给农民带来更多的收入来。这可以说是整个我们这一次三中全会的这几大部分核心的一个东西，就是地，农民的地。所以在第一部分提出，建立城乡统一的建设用地市场，实际上这句话在上一届三中全会都已经提出，基本上是原地不动，原地不动的原因很简单，我们国家大部分地区都是土地财政模式，土地财政模式带来的原因很复杂，但是基本上跟我们1986年土地管理法的出台有密切的关系。在这之前是一个什么样的状况，你现在到广东的珠三角，你就知道了。广东省最开始改革开放，香港人来到珠三角建厂房，那个时候就采用农民把自己的地建了工厂，租给香港的老板，这样一种制度在1986年土地管理法一出台就完蛋了。在这之前的农民从这个政策中受益很大，第一个，地还是村的，第二个，农民可以把自己的厂房出租了，每年租金都可以涨，农民能够分红。所以广东珠三角就出现“外嫁女”问题，什么叫“外嫁女”呢？这个村里面的女孩子要出嫁，出嫁之后这个村里面如果有工厂的话，每年能分红分好多万呢，所以这些女孩子不愿意把户籍迁走，为了这闹的不可开交，包括还闹到妇联，凭什么女孩子出嫁一定要把户籍迁走。

但是1986年土地管理法出台以后，土地增值部分就跟农民没关系了，要搞工厂，要建工厂，好，村子没有资格，由上级政府一般都是县政府把地低价征走，然后高价卖给开发商，开发商把地买走以后就成为自己的了，所以无论这个土地再增值多少，跟政府也没有关系，跟农民也没有关系，就是开发商自己的了。这都是过去我们国家的所有农村土地要进行非农建设，必须要征地。政府把地征走之后，一次性把它卖掉了，形成政府的土地财政，但是真正受益的是买地的人。这些买地的人，成为暴富。所以我们国家为什么一方面很多人没房子住，另外很多人到全世界买房子，炒地炒房？包括这次讲的，中央电视台有一个报告，说现在这些地产商欠国家的土地增值税3.8万亿。某种意义上就是我们过去把这些地卖给开发商，开发商增值部分都自己拿走。我刚才说我们那个老师买了十几套房子他现在是亿万富翁，而增值部分他基本上个人拿跑了，这显然是我们国家目前这样一种税收体制有很大的问题。

按道理来说，增值部分应该国家拿走一部分，但是现在，没有相对应的完善的制度，所以才导致各种各样的问题。所以这一次希望最少农村这一块地，不要再像过去这样被转化为国有，必须要怎么通过国有才能够进入市场。所以他希望，我们这块地方大概多少，分两块，全国宅基地大概是占2亿亩，而这些经营建设用地，就是这些二三产业的大概是5000万亩，，北京市更惨，北京市市区的建设用地已经没有，现在北京的下一步建房子整个都在农民的集体建设用地上来做，这也是北京的房价不可能降一个主要原因，它没地了。当然北京市农村的建设用地究竟怎么来做，可能北京市必须要根据国家的政策统一之下，然后再出台北京市相对应的办法。但是全国有2亿亩宅基地，有5000万亩的经济建设用地，这5000万亩的建设用地过去既不能抵押，又不能出租，也不能入股，都是农民偷偷的盖、偷偷的建，但是这是非法的。所以这一次提出允许他出让，也允许他进行抵押。你看我们这些文件，我简单给大家念一下：在符合规划和政府管制的情况下，允许农村经营性建设用地出让、租赁、入股，实行国有土地同等入市，同权同价。这也就是我们原来讲的农地直接入市，不再经过征地这一个（过程），缩小征地范围，规范征地程序，完善对被征地农民合理规范，多元化的保障机制。

那么第二个部分，就是扩大国有土地有偿使用范围，减少非公益性用地划拨，建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制。看到这句话很有意思，他一定是兼顾国家、集体、个人三方面都要兼顾，合理提高个人收益，完善土地租赁、转让、抵押二级市场。过去征地大概是怎么分配？就是光征地这一块，农民从这个整体收益中基本上能拿到15%，那么村、乡加在一块，可能能拿15%左右，县级部门能拿到20、30%，剩下的开发商拿20%多，这是全国，但是这只是第一次卖地的时候，还忽略了这个地我们知道地以后不可能增加，只能减少的。最核心的这个开发商拿了这块地，这个地皮它这个增值部分都在开发商手里。你一次性卖的时候是这样，你如果从最近十年来讲，土地的增值部分可能90%都在买地那些人手里拿着，就像我刚才说买房子的那些，他当时买了房子都是二三十万房子，现在都变成一千多万现在都在他的名下。那么怎么解决这个问题？以后农村建设用地一定是在符合规范和政府管制的情况下，就可以由村集体来统一规划，可能实际执行起来会特别难。这一次出台这个政策之后，很多地方政府压力很大，说各种很好的税都被中央政府拿走了，我们地方政府没有多少税源，你现在有这一块最肥的地又要减少征地。实际上这一次又预留了另外一个口子，就是允许各个地方可以发债，过去一直是控制，不让各个地方政府发债。

第二，长远建成一个税收体系调整。我刚才讲，现在一次性卖地，地总有卖完的时候，你在这当政的时候你卖地，过得很舒服，后面这些人就没地可卖，所以希望能够建立这样一种不动产的税收体系，慢慢的蓄水养鱼，把这个鱼养活了，我这个税可能自然就上来，这个东西是一个很慢的调整过程。所以这样一个政策，因为是全国目前矛盾最大的，究竟怎么执行，既协调了地方政府的利益，又协调了原来农民的土地农民基本上赚不到钱的矛盾，那么这样一种规划和用途管制，这两边究竟怎么来协商。

我看北京市已经把农民建设用地基本上统计完了，究竟这一块建设用地怎么来规划，全市可能要出台相对应规划和用途管制，我们之所以要用途管制，最核心的一个保18亿亩红线，这是中国出台这个政策的一个核心。所以最近大家热炒的小产权房，小产权房谁最着急，一定是北京上海大都市最着急，因为他没有地，如果农村把这些地都建了房子之后，那以后整个就麻烦了，所以这些地方打击小产权房一定是最积极。但是我们国家太大了，有些很多地方，本身农村的地就不值钱，城里房子也不贵，现在你允许农民建了房子卖给农民也没什么。

所以这样一个建设用地市场，可能最肥的就是城乡结合部，这一块地是最肥，而这一块农民不到全国的5%，以后你这个土地政策都让5%的农民拿走了，也不正常，它还要兼顾国家、集体和个人。所以你这个国家土地征收部分不能让这波人都把钱拿走了，因为中国还有95%的农民很穷啊。

怎么来建立这样一种分配机制，这确实比较难，包括很多人突然一笔巨额的收入拿走了，就找不到北了，就开始去吸毒去赌。所以有关这样一个国有土地建立城乡统一的建设用地市场，以后是可以直接入市了。但是这一块究竟怎么建，究竟怎么来分配协调国家、集体、个人的利益，需要很细的政策出台，因为这是一个宏观性的东西。

这是第一部分我的解读，虽说目前我们城乡建设用地一体化的政策出了，有没有可能还会像五年前一样这个政策在不少地方原地踏步，我觉得完全可能，当然也有一些地方推动很大，就是因为得有一个规划，在规划和用途管制下，如果你做规划，如果引起村里面参与了，引起乡镇参与，那可能农民得的利益多一点，如果你整个市里，我规定你这一块就不让建任何商品房，你只能土地干别的事，不让建商品房，我还可以干别的事，比如我搞别的开发，搞别的旅游，但是就没有必要像原来这样，就必须土地搞非农建设的话，就必须被上级部门征走。我觉得这样一个政策，应该是很大的突破。

二、健全城乡一体化体制机制，打破“一个国家四个世界”困局

那么第二个部分，就是在整个第六大块讲的健全城乡发展一体化体制机制，讲了四大部分，第一个部分，是有关新型农业经营体系问题，第二赋予农村更多的财产权利，第三推进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置，第四完善城镇化健康发展机制。这几个内容，核心的原因，是认为目前二元结构是制约我们国家一体化的核心障碍，所以他提出从过去的“以工补农，以城带乡”改为“以工促农，以城带乡，工农互惠，城乡一体”，那么提这样一个内容的背景是因为我们国家经常有些人开玩笑，说中国是一个国家四个世界，什么一个国家四个世界呢，我们北京上海，你发现这些地方，跟伦敦、东京、纽约也差不太多，但是我们大部分有些中西部很多山区，那可能跟非洲差不多。给你举一个最简单的例子，昆山，现在全国百强县首位，昆山二十多年前跟北京周边河北农村一样的穷，但是昆山怎么发展起来的，首先昆山有五十万个台湾人，因为刚开始很多台湾商人在珠三角投资，投资发现珠三角没地，没地就到长三角，长三角首先当然去上海，他跟上海谈了之后，前脚走了，那边昆山的人就把到上海谈判的这些台湾商人请到昆山去了，告诉他上海给你的条件优惠条件我都给你，我还可以给你上海没有给你的优惠，你像上海周边的地一定很贵，它比昆山的地、比江苏的地要贵多了，所以昆山就给他甚至是零地价，吸引了50多万预到上海的台湾商人到昆山来建工厂，所以这50多万人来了之后，各种各样工厂就建起来，自然昆山就发展起来了。