全面深化改革的总体部署与重大创新（2）

（二）关于全面深化改革目标要求

《决定》对全面深化改革提出了两个层次的目标要求。总体目标是：“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”。阶段性目标是：到2020年，在重要领域和关键环节改革上取得决定性成果，形成系统完备、科学规范、运行有效的制度体系，使各方面制度更加成熟更加定型。

这里最值得我们关注、也是最有新意的，就是将国家治理体系和国家治理能力的现代化确定为全面深化改革的总体目标。如何理解这个全面深化改革的总体目标的含义和重要意义呢？我想从三个方面进行理解。换句话说，这个表述至少给了我们三条明确和重要的信息，分别对应三个关键词，即治理、体系和现代化。一是更加注重从“现代国家制度”建设的角度来把握改革的目标和任务。我们知道，过去在国家层面的制度建设上，主要还是讲管理，很少讲治理，至少在党的文件中很少讲。“管理”和“治理”有什么区别呢？搞企业的人是不难理解的。管理一般是指自上而下的纵向管理、单向管理、垂直管理，而治理则既包括管理，也包括法治、德治、自治、共治等内涵，因此，不仅内容更加广泛，而且就主体而言也是多元化、多中心的。治理与我们以前常讲的统治也有很大区别，统治不仅常常带有很强的政治倾向性，而且也带有很强的强制性，而治理一词则是中性的，它强调国家权力属于所有人，是公共的，并且也应当被用来为全体公民谋利益。二是更加强调改革的全面性、系统性和整体性。从改革的领域来讲，不仅包括我们此前比较强调的经济体制改革，还包括政治、文化、社会、生态文明，以及军队国防和党的建设和领导体制。是五位一体，或者更准确讲，是5+1+1。以市场体制为核心的经济体制是构成现代社会的最重要的一个制度，但历史和实践都一再证明，对于推进经济持续增长和社会和谐稳定而言，市场体制不可能“单打独奏”，必须要有相应政治、社会、文化等制度相配合。从参与治理的主体讲，就可以包括政党、政府、社会组织、企业、个人等；从规则或制度建设的角度讲，就可以包括法律、法规、政策，以及伦理、道德、核心价值观等。三是更加强调其“现代性”。过去我们讲现代化，主要是讲四个现代化，基本上是在经济、国防和科技领域，很少把现代化一词用到国家治理方面。现在提出要推进国家治理体系和治理能力的现代化，就是强调要在国家治理体制建设上，在继承和发扬我们好的做法的同时，要充分借鉴和吸收人类文明成果，提升我们治理的能力和水平。

（三）关于全面深化改革的重点

尽管这次改革强调的是全面深化改革，但并非没有重点。《决定专门强调指出，“经济体制改革是全面深化改革的重点，核心问题是处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”。

提出要使市场在资源配置中起决定性作用，是《决定》的一大亮点，是一次重大理论突破，具有重大的意义。对此，可以从三个方面来理解。

第一，从“基础性作用”和“决定性作用”的区别来理解。大家知道，我们党对政府和市场关系的认识经历了一个逐步深化的过程。在计划经济时期，市场的作用几乎是被完全排斥的。从十四大开始,提出使市场在国家宏观调控下对资源配置起基础性作用。十五大继续使用“使市场在国家宏观调控下对资源配置起基础性作用”。十六大：“在更大程度上发挥市场在资源配置中的基础性作用”。十七大：“从制度上更好发挥市场在资源配置中的基础性作用”。十八大：“更大程度更广范围发挥市场在资源配置中的基础性作用”。

那么，究竟“基础性作用”和“决定性作用”的区别是什么呢？简单说，“基础性作用”还是“决定性作用”，就是在资源配置当中，究竟是政府说了算还是市场说了算的问题。过去讲“基础性作用”，容易让人理解为“基础性作用”之上还有一个更高层面的“决定性作用”，而且容易把“决定性作用”理解为“政府的作用”。这就为政府对市场直接干预、过多干预、不当干预开了口子，提供了理论依据。

从现实情况看，的确存在这样的情况。尽管我国的市场经济取得了长足发展，但仍然存在着市场体系不完善、政府干预过多、市场监管不够等问题。特别是政府这只有形之手，对资源配置的影响很大。讲市场的决定性作用，就是要回答这样一个经常会遇到问题：市场和政府，谁决定谁、谁服从谁？这次给出的答案是明确的，即市场起决定性作用。

第二，要从其对改革方向性的意义上来理解。通过这次市场作用的“升级”，释放了一个非常重要的信号，就是新一届中央领导集体在推进市场化改革、发展社会主义市场体制这个问题上，是坚定不移的，不动摇、不后退、不停步，而且要有新突破、要上新台阶。这对国内外增强对中国改革开放发展前景的信心，稳定预期，至关重要。

第三，从政府与市场关系的角度来理解。强调市场在资源配置中起决定性作用，并没有也不能否认或忽视政府的作用，而是要求更好发挥政府的作用。这可以从三个方面理解。一是，市场能够有效、良性发挥作用的条件和环境，需要政府创造和维护。否则，要么市场难以发挥作用，要么发挥的是坏作用而非好作用。二是，在“市场失灵”的领域，需要政府发挥作用。三是，在现代市场经济条件下，政府都不仅仅是充当“守夜人”的被动角色，而是要通过国家发展战略和规划，对经济进行引导和调控。正因为如此，文件在“使市场在资源配置中起决定性作用”之后，还加上“更好发挥政府作用”，这两句话是一个整体，缺一不可。特别需要强调指出的是，处理好政府与市场的关系问题，绝不是一个市场多一点还是政府少一点的简单问题，更不是简单的下放权力和责任，减少政府作用的问题。现在的问题主要是政府职能错位，不该政府管的，比如行政审批、价格控制、资源配置等，但真正需要政府发挥作用的地方，比如市场秩序、公共服务等，政府作用是严重不足，因而是需要努力加强的问题。

二、关于经济体制改革方面的重要突破与创新

《决定》第二到第七部分是经济体制改革，共6个部分22条，占到全部篇幅的三分之一以上，充分突出了经济改革的重点地位。

（一）关于坚持和完善基本经济制度

这部分有三点比较重要。

1、将混合所有制经济确定为基本经济制度的重要实现形式。《决定》提出，“国有资本、集体资本、非公有资本等交叉持股、相互融合的混合所有制经济，是基本经济制度的重要实现形式”。虽然十五大第一次提出混合所有制经济的概念以后，历次党的关于经济改革的重要文件都强调大力发展混合所有制经济，但将混合所有制经济提高到基本经济制度的重要实现形式的高度来认识，并强调要积极发展，在党的文件中还是第一次，既与以往的论述一脉相承，又结合实际实现了新的突破。

混合所有制经济从本质上说就是股份制经济，是一种富有活力和效率的资本组织形式。在我国现阶段情况下，发展不同所有制相互融合的混合所有制，一方面有利于改善公有制经济的产权结构，增强其活力；另一方面，也有利于非公有制经济进入基础设施、公用事业等领域，拓展发展空间。总之，有利于各种所有制资本取长补短、相互促进、共同发展。另外，建立混合所有制，应当大力鼓励员工持股。事实证明，这种制度有利于激励员工的主人翁地位，激励创新。特别是在一些技术含量高的企业。

2、国有资产监管从管国有企业为主向管国有资本为主转变。

这是国有资产监管体制改革的一个新思路，是国有资产监管模式的一个重大改革，将会对今后国有经济的发展产生重大影响。

由管企业、管资产的思路，转向管资本的思路，将会有几大好处。一是有利于减少政府对企业的直接行政干预。二是有利于各种所有制相互融合，发展混合所有制经济。三是有利于国有资本的布局调整，使国有资本能够更方便、更灵活地调整到国家整体发展所需要的领域，更好发挥国有资本为全民谋福利的宗旨。当然，这个思路如何真正落地、如何真正发挥实效，还有不少问题需要研究和突破。比如，成立的国有资本运营公司，如何保障其投资运营的专业性、盈利性，同时又符合国家整体战略利益的方向，是需要深入研究的。

3、提高国有资本收益上交公共财政比例，2020年提高到30%，更多用于保障和改善民生。这个决定很具体，一方面代表了中央推进改革的决心，越具体，就越能够衡量和检验，实施的可能性就越大。当然，如何切实落实，有许多问题需要研究。

（二）关于完善现代市场体系

这部分的亮点或新提法也有不少，我感到比较突出的是以下三条：

1、提出“实行统一的市场准入制度”。包括：一是就全国而言，要将正面清单管理方式改为负面清单管理方式，“在制定负面清单的基础上，各类市场主体可依法平等进入清单之外领域”。二是“探索对外商投资实行准入前国民待遇加负面清单的模式”。三是在工商注册登记上实行便利化，由先证后照改为先照后证，把注册资本实缴登记制逐步改为认缴登记制。这些都是十分重大也十分明确的改革措施。比如，对外资实行准入前国民待遇加负面清单，还只是前不久对上海自由贸易实验园区提出的改革试验举措，这次一下子就提出要在全国探索实施。另一项很明确且将有重要影响的改革意见，就是提出要“清理和废除妨碍全国统一市场和公平竞争的各种规定和做法，严禁和惩处各类违法实行优惠政策的行为。

2、提出“完善主要由市场决定价格的机制”。通过市场竞争形成均衡价格，通过价格引导资源配置，是市场体制的基本特征，也是市场在资源配置中起决定性作用的集中体现。我国于上个世纪90年代初基本完成了商品价格的市场化，但要素市场价格方面，包括能源、自然资源、资本、土地等，长期以来仍是管制或半管制。不仅束缚了市场活力，也扭曲了资源配置。这次《决定》提出，“凡是能由市场形成价格的都交给市场，政府不进行不当干预。推进水、石油、天然气、电力、交通、电信等领域价格改革，放开竞争性环节价格。”另一方面，仍要由政府定价的范围，主要限定在公用基础设施、公益性服务和网络性环节。

3、在深化科技体制改革、加强知识产权保护等方面有几点值得注意的新提法、新举措。一是“发挥市场对技术研发方向、路线选择、要素价格、各类创新要素配置的导向作用”。二是“探索建立知识产权法院”。三是“建立主要由市场决定技术创新项目和经费分配、评价成果的机制”。四是“实行院士退休和退出制度”。当然，如何真正实现有效的市场决定，还需要探索切实可行和有效的方式。

（三）关于转变政府职能

1、关于企业投资项目的审批有所放宽。现行的政策规定是：“对企业不使用政府资金的投资项目，政府仅对重大项目和限制类项目是否关系经济安全、影响资源环境、涉及整体布局等公共性问题进行核准，其他项目无论规模大小，均有审批制改为登记备案制”。现在改为：“企业投资项目，除关系国家安全和生态安全、涉及全国重大生产力布局、战略性资源开发和重大公共利益等项目外，一律由企业依法自主决策，政府不再审批。”就是说，按照过去的规定，首先涉及政府资金的项目，全部需要审批。其次，不涉及政府资金的项目，要对其中的重大项目和限制类项目进行审批。而什么是重大项目，比较模糊，弹性很大。而现在规定，不论是什么项目，只要不涉及“国家安全和生态安全、全国重大生产力布局、战略性资源开发和重大公共利益”，都不需要审批。范围明显确定并缩小。

2、明确提出要纠正单纯以经济增长速度评定政绩的偏向。针对地区发展评价中按经济增长速度排名的普遍做法，以及近年来我国发展中片面追求ＧＤＰ增长速度的问题，《决定》明确提出，要“完善发展成果考核评价体系，纠正单纯以经济增长速度评定政绩的偏向，加大资源消耗、环境损害、生态效益、产能过剩、科技创新、安全生产、新增债务等指标的权重，更加重视劳动就业、居民收入、社会保障、人民健康状况。”这具有很强的针对性，将会对今后各级政府官员的行为产生重要影响。

3、明确事业单位改革要去行政化。《决定》提出，针对事业单位行政化倾向严重、政事不分、事企不分、机制不活的情况，要“推动公办事业单位与主管部门理顺关系和去行政化，创造条件，逐步取消学校、科研院所、医院等单位的行政级别”。联系到国有企业改革那部分讲到的国有企业要“合理确定并严格规范国有企业管理人员薪酬水平、职务待遇、职务消费、业务消费”的内容，今后事业、企业单位都要取消行政级别。

（四）关于财税体制改革

１、对财政功能定位和财税体制改革总体目标的创新。大家知道，长期以来，特别是在过去计划经济时代，财政主要担当的是保障国家各项经费需要的功能。这次《决定》指出，财政是国家治理的基础和重要支柱，科学的财税体制是优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安的制度保障。把财政提高到国家治理基础和重要支柱的高度，这还是第一次。另外，《决定》从总体目标上提出财税改革的总体思路是“建立现代财政制度”。“建立现代财政制度”也是在中央文件中第一次提出，是中央关于财税改革思路的一个升华，是中央把握现代国家发展规律、完善现代国家治理结构的一个重大决策部署，对完善中国特色社会主义市场经济体制、推动科学发展具有重要意义。

2、预算管理制度改革方面有重大创新。一是预算审核重点的变化。根据现行有关法律法规，目前我国预算的审核和批准，包括预算收入的审核批准、预算支出的审核批准和预算收支平衡状态的审核和批准，其中的核心，是对收支平衡状态的审核、批准和控制。而这次《决定》提出，今后预算审核的重点，将由“平衡状态、赤字规模”转向“支出预算和政策”。就是重点不再是能不能平衡，而在于支出该不该，需不需，符合不符合政策。这样税收就不是必须要完成的任务，而是预期目标，避免形势好时少征收，形势差时多征收，对经济运行形成“顺向调节”的问题。二是提出“建立跨年度预算平衡机制”。这一条也很重要，是与上面一条相适应的。预算审核重点由收支平衡转向支出规模和政策后，收入预算将从约束性转变为预期性，预算执行结果上的收支不平衡将会成为常态，有可能出现赤字，也有可能出现财政超收和盈余。跨年度平衡机制是指：当年财政超收原则上不能安排当年支出；当年收不抵支出现赤字，可以发债弥补，但必须在下年或下几个年度扣除。当然，允许地方发债后，要建立权责发生制的政府综合财务报告制度，以及规范合理的中央和地方政府债务管理及风险预警机制。三是提出“清理规范重点支出同财政收支增幅或生产总值挂钩事项，一般不采取挂钩方式。”这些年在社保、科技、教育、农业等领域，形成了挂钩机制，产生了一些积极效果，但也存在资金使用效率低、不具有可持续性等问题，需要加以调整。