贯彻三中全会精神 深化土地制度改革（2）

新时期土地制度改革思路

三中全会就土地制度改革提出了一些重要的论断和战略部署。我谈一谈我对新时期土地制度改革思路的一些理解和看法。

一、完善土地管理制度

12月3日，中央政治局会议又一次强调，坚持最严格的耕地保护制度和节约用地制度。站在历史和全局高度来认识土地的问题，积极稳妥地推进土地管理制度改革。

第一，坚持和完善最严格的耕地保护制度和节约用地制度。

土地是不可再生的重要的生产资料，我国基本国情是人多地少，粗放利用土地现象依然突出，土地管理形势依然严峻。从总体上来讲，我国耕地18.26亿亩，人均耕地仅相当于世界平均水平的1/3，其他的农业资源，如人均水资源、草地资源、森林资源仅是世界平均水平的1/4、1/3和1/5。中国的人口还在增长，人均资源占有量还将进一步下降。形势是很严峻的。所以，土地资源必须实行最严格的保护制度，与此同时我们要尽可能的增加耕地资源。

最近，国土资源部做了第二次土地资源的调查。第一次土地资源调查时，优质耕地只有15%左右。第二次调查显示，我们通过土地整理，提高土地质量，优质土地增加到了22%，但仍有78%是中低产田。土地质量下降问题突出，由此导致人均劳动力的产值效益与发达国家相比差距很大，单位面积产值与发达国家差距也很大。

另外，围绕着土地的矛盾越来越突出。一方面土地资源紧缺，另一方面土地的价值不断提升，在未来土地的价值能够高到什么程度很难预料。鉴于这种情况，谁都想拥有土地资源。国家为保证粮食安全，要保护耕地。农民把土地当作基本的生活保障，视土地为命根子。而经营者认为土地的增加值会越来越高，为了实现利益最大化，要尽可能地占有土地。大家都在争夺土地资源。从发展的角度来看，工业化、城市化必然要提供土地。我们要保护耕地，又要为城市化、工业化提供耕地，这就是一对矛盾。再一个矛盾就是，农业现代化要求土地相对集中，进行规模经营，而现在土地是家庭承包小规模分散经营。怎么来解决这些问题？

在这种情况下，中央提出来首先要加强和完善土地管理制度，基本原则是“产权明晰、用途管理、节约集约、严格管理”，这是一个总的管理原则。具体来讲就是两个最严格的制度，一是最严格的耕地保护制度，二是最严格的节约用地制度。

最严格的耕地保护制度就是18亿亩耕地红线。18亿亩耕地要成为永久化的农田，任何人不得随意非法占领。鉴于种地效益不高，农民没有积极性，国家将加大种粮补贴。另外，要保证基本农田总量不减少、用途不改变、质量有提高。工业化、城镇化用地采取占补政策，先整地、造地然后占地，也就是先补后占，占补平衡。现在的问题是，像北京等大城市以及东南沿海地区有限的国土能开发的都开发了，实在开发不出来新的土地资源。所以有人提议，是不是占补平衡可以跨省跨市，全国一盘棋。对此，中央明确规定占补平衡不得跨省市。否则，东南沿海地区肥沃的农田被占完了，我们的粮食安全就没有保障了。

最严格的节约用地制度。现在我们城市化过程中人均占地133平方米，而在一些西方发达国家人均建设用地是80到100平方米。城市建设用地浪费现象极其严重，农村土地抛荒现象严重。中央提出最严格的节约用地制度，各行各业、各个部门、各个地区城市建设、国家事业建设都要节约用地。一个最典型的例子是，中国十几亿人要出行，如果都靠坐汽车，就得发展公路，那占的地太多了；如果像美国那样发展民航，美国1000多个机场，而中国才200多个机场，但中国人均收入水平不可能做到绝大多数人出行都坐飞机，民航要发展，但不可能解决十几亿人的出行问题。从实际出发，就是发展高铁，拉得多、跑得快，占地也少。京沪高铁91%是桥梁，虽然成本高，但相比较起来还是节约耕地最重要。另外，城乡发展中工业企业向园区集中，农业耕地向规模企业或者种粮大户集中，居民住宅要向社区集中，目的都是为了节约耕地。

第二，实现土地利用开发效益最大化。

除了节约耕地，我们还要做到土地开发利用最大化。过去传统农业收入不高，现在是现代化农业，特别是信息化到来以后，将是自动化、智能化农业。以前讲农业的效益就是一年打多少粮食。现在不是这样了。农业的效益不取决于一年打多少粮食，更多的取决于它的全过程多功能体现附加值。而且农业不是单纯的农业产业，而是与工业化、信息化结合了，成为一个集成化产业。所以，农业的效益逐步提高，再加上农业科技的运用，使我们的一些粮食主产区效益提高，保证粮食安全。另外，在山地、林地和草地也可以发展木本粮油作物解决粮食问题。我国有100多亿亩山地、林地、草地，面积巨大，不仅可以生产木本粮油，保证粮食安全，而且可以绿化生态、美化生态，同时可以创造更高的经济效益。所以，我们现在的土地开发格局，不仅仅是18亿亩，更重要的是100亿亩。云南大姚两年一次六级地震，可农民都不愿意移民。因为山上种了100多万亩核桃，核桃下面种中药材，1亩地至少收入1千块。所以，未来山地、林地、草地潜力巨大。

现在农业形态变了，我们种地不光是打粮食，增加收入，更重要的是农业具有了更多的功能，特别是都市农业与旅游观光服务业结合在一起。一年四季都有景，发展旅游观光农业。像平谷22万亩桃园，把农家乐带火了，还被吉尼斯总部授予“种桃面积最大的区”的称号。

另外，工业化、信息化与农业现代化结合，发展精准化、智能化的设施农业。上海大棚设施农业，最大的一个有几万亩。他们在大棚里种桃树，一年开两次花、结两次果，一斤桃子几十块钱，又甜又脆，与平谷大桃完全是两个风格。天津也是地少，在天津农业园区中，韭菜不长在地上，而长在墙上，一排一排韭菜墙，这是立体农业。更重要的是，很多设施农业运用现代生物技术，特别是太空技术与生物技术结合后，农产品光合作用更强烈，口感更好、卖得更贵。华西村种的南瓜，最大的一个重397斤。