贯彻三中全会精神 深化土地制度改革（3）

据我了解，现在中国人吃粮食占整个食品的比重越来越小了。我们过去强调粮食，西方强调食品。现在我们全中国的人每天吃40亿斤食物，粮食是一部分，大量的是各种各样的农副产品，山地、林地都可以生产这些农副产品。另外就是农业工厂化生产。以食用菌为例，2012年我国食用菌销售总额达到1700亿元，有2千多万从业人员。这些显然大量地节约了用地，提高了土地利用效率。

设施农业、精准化农业需要大量投资，鉴于农民、农业企业投资开发效益不高，所以国家提供了大量的补贴。我们的补贴水平不断提高，但与发达国家相比差距还很大。比如，美国一个农业生产者每年从政府拿到的补贴是1万美元。法国一个农民养一头牛政府补贴400欧元，种一公顷地（15亩）补助300欧元。我国平均一个农民补贴170块人民币，转移性收入只占整个收入的8.7%。今后我们要不断加大补贴，调动农民积极性。

二、完善土地产权制度

第一，产权体制改革遇到的问题。

三中全会提及最多也是最重要的一个突破就是土地产权制度改革。

我国目前的土地产权制度是多元化的，最主要的有三种：一是森林、湖泊、矿产、公共事业用地等，是国有的。二是可耕地，包括山地、林地、草地，是农民集体所有制的。集体所有，在农村来讲，是一个行政村集体所有，或是一个村民小组集体所有。我们做过一个统计，在农民集体所有制土地中，属于村民小组所有的占62%左右，属于村民委员会集体所有的占38%左右。三是宅基地。宅基地的情况很复杂。城市里的宅基地是国有的，在农村规定农民的宅基地是集体所有的。但现在的问题是，我买了房子但地不是我的，这个地到期了，房子还是不是我的？这就是矛盾之处。产权和用益物权分离，是我们面临的一个很大的问题，也是需要解决的问题。现在中央文件强调保护农民的用益物权，但没有涉及住宅的产权，这是我们需要进一步深化改革的问题。

现在，土地产权问题最多的不是国有的产权，最主要集中在农村集体产权（村委会所有或村民小组所有）。问题是一些地方城市化后村里集体经济没有了，有的村甚至找不到村委会的人，产权主体缺位。在这种情况下，谁来代表农民行使集体土地的权利，谁来维护农民集体利益，这就成了一个大问题。所以，农民往往在征地过程中处于弱势，他们的利益常常被侵占，低价征地，高价拍卖。农民眼看自己的地几万元一亩被征走了，但一卖一亩几十万元甚至上千万元，巨大的土地利益没拿着。这就是矛盾根源所在。农村土地不是产权不明确，而是谁来代表农民集体维护产权、享有产权。

所以，三中全会《决定》明确指出，赋予农民对集体资产股份占有、收益、有偿退出及抵押、担保、继承权。集体的资产除了土地以外，还有山地、林地、建筑物等，如何变成财产让农民来分享呢？实现形式在哪？《决定》提出，建立农村产权流转市场（包括山地、林地、草地）。让产权进入市场，发挥市场在资源配置中的决定性作用，由市场确定产权价格，通过流转把农民享有的集体资产变成财产。

集体资产流转后收益如何分配，也是个问题。中央提出来分配要兼顾国家、集体、个人的利益，特别强调重点是合理提高个人收益。国家通过税收来获取土地流转过程中的收益分配。剩下来的由集体与个人分配，但集体如何使用获得的收益，是要进一步研究的问题。中央提出来要让农民真正拥有产权，较好的办法是建立集体股份合作制，发展壮大集体经济，按股分红，建立新型的集体经济制度。这是很重要的一个改革思路。

我们现在的问题是土地财政问题。地方政府要发展，要进行城镇化建设，农民进城以后的教育、医疗、社会保障，这些都要花钱。政府要推进城市化，公共设施建设、公共服务也要花钱。政府没有钱怎么办？地方就是低价征农民的地，高价拍卖。刚开始这样做的时候，确实一个奇迹，政府一下子有钱了，可以进行城市化建设了。2009年，杭州的税收只有500亿元，而土地出让收入达到1200亿元。北京、上海这几年土地财政收入都在1000亿以上。这种状况是好事还是坏事？现在下定论为时过早，实践是检验真理的标准。不过，有人已经提出，土地财政的挽歌已经奏响。原因就在于土地的总量是有限的，土地财政早晚有一天是要结束的，而且市场已经发出了警讯。政府为了获得更多的土地出让收入，尽量造成土地供应紧张现象，压缩土地供应，地价高涨。地价上涨带来了房价高涨。进而套牢购房者资金，约束其他消费。企业卖不动商品，税收上不来，钱不够花,又想卖地，造成恶性循环。所以，有人说土地财政是“没有刹车的跑车”，尽管看见前面是万丈深渊，还是往前跑。

因此，只进行土地制度改革已经不行了，必须进行全面改革、配套改革，需要深化财税体制、收入分配等改革。政府为什么要搞土地财政？就是因为财政不足以满足建设资金的需要。我们现在的财政体制，中央拿的多，地方拿的少，到基层政府更少，所以要调整财政体制。而财政体制与职能分配相关，干多少事给多少财权。现在是地方干的事多而财权不足，中央财权很多而事权很少。只有推进财政体制改革，才能从根本上解决产权体制改革遇到的问题。

第二，改革完善征地制度。

国家建设要用地，企业发展要用地，征地是不可避免的，怎么征就成了很大的问题。所以，在强调产权制度改革的同时要强调征地制度改革。

征地制度怎么改？这是一个很大的问题。现在很多地方城市化，主要是土地城市化，扩大城市土地面积。这几年城市化土地面积扩大了9.2倍，但进城的人口增加仅2.58倍。可想而知，我们是“要地不要人”。本来城市化是乡村城市化、农民市民化，农民是主体，我们应该尊重他们的主体地位，尊重他们的意愿，维护他们的利益。但实际过程中，我们的征地损害了农民的利益。

怎么征地？很多政策在十七届三中全会甚至更早以前就讨论过。征地有两种，一种是公益性征地，就是政府公共事业建设征地；另一种是经营性征地，就是企业征地。中央认为分两类，公益性征地由政府进行，按市场价给予补偿；经营性征地到市场上招拍挂，但不管哪一种征地都要缩小征地范围，都要完善征地补偿机制，都要及时足额给农村集体组织和农民合理补偿。同时，要解决好被征地农民就业、住房、社会保障等问题。一方面，在征地过程中各方共同受益，重点让农民公平分享土地增值收益。另一方面是建立被征地农民合理、规范、多元保障机制。

让农民生活水平不下降，长远生计有保障。各地有不少经验。以苏州为例，给农民一部分补偿，剩余的部分投资入股，办企业，按股分红，叫做土地合作社、富民合作社。土地变成资本，产权变成股权。这个办法在苏州取得了成功。但办什么企业才能挣钱？如果企业没办好，还不如发给老百姓。像三亚有一个经验也很好。一个村子的地不能全征了，留一部分地给村里，村里可以用这个建设用地去经营。哪怕是用这些地盖房子出租，也有收入，如果用这些地去进行别的经营，可能赚更多的钱，大家按股分红。这叫留地安置，还有留物业安置、换地安置等做法。

解决产权问题，中央提出一个釜底抽薪的办法就是，建立城乡统一的建设用地市场。在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价。谁用地谁征地，农民依法自主自由交易。

健全建设用地交易市场。按照用途来定价格，获得的一切收益归农民集体所有。市场在资源配置中起决定性作用，而政府做的是规划、立法、管理、依法征税等工作。要理顺政府和市场的关系。