当前我国农村土地确权问题研究（6）

六、关于土地用途管制和耕地保护问题

（一）关于土地用途管制制度。土地用途管制是各国普遍采用的政府有效管理土地的基本制度。现行《土地管理法》就规定了土地用途管制制度，包括：1、禁止集体土地进入建设用地市场，把国家征地作为农民集体自用的非农建设用地之外新增建设用地的惟一途径，由政府垄断建设用地的供给；2、由国家确定耕地和建设用地的指令性控制指标（包括规划和利用两种指标），通过土地利用总体规划和年度计划层层分解、下达基层，划分土地利用区，确定每一块土地的用途，用地单位和个人必须严格按照规划确定的用途使用土地；3、以一套高度集权而又繁复的行政审批制度来保证规划、计划指标的实施。然而，我国所实行的土地用途管制制度与发达国家普遍采用的土地用途管制制度有本质的区别。

发达国家采用的土地用途管制制度，如城市发展边界、分区管制、宗地管理，是在土地资源市场配置基础上采取的土地用途管制，只是管制市场配置做不到、做不好的事情，并不推翻市场配置的制度框架。而我国土地用途管制制度则完全排斥了市场配置机制。这种号称“世界上最严格的”土地用途管制制度，实际上是世界上独一无二的、最严格的土地资源行政-计划配置制度。现行的土地用途管制制度在保护耕地、控制建设用地上有一定效果，但是它与市场经济体制框架日益冲突，也暴露了许多缺陷，引发了诸多社会问题：1、取消集体土地的建设用地使用权，禁止集体土地进入建设用地市场，造成集体所有与国家所有产权不平等，阻碍农民集体参与工业化、城市化进程，严重损害农民利益；2、以征地作为新增建设用地的惟一途径并低价征地，导致地方政府形成了“卖地财政”，造成千万失地农民贫困化，扩大了社会贫富差距；3、高度集权而又繁复的行政审批制度增大管理成本，土地资源计划配置失灵，降低土地配置效率；4、违法违规用地增多，

耕地保护岌岌可危。

土地用途管制制度的改革应该与时俱进，顺应市场经济的需要，首先从保护权利入手改变对集体土地所有权和农民权利的歧视；其次，改变计划配置为市场配置；再次，改变管制目标“以保护耕地为核心”为“以促进土地利用方式转变，保发展、保环境、保耕地”为核心；最后，改变管制手段，从行政-计划手段转为以经济手段为主，行政手段为辅。

（二）关于耕地保护。耕地保护是我国法定的国策，《土地管理法》规定“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地是我国的基本国策”，“国家保护耕地，严格控制耕地转为非耕地。国家实行占用耕地补偿制度”，并确立了基本农田保护制度。

我国已经划定了18亿亩耕地红线，能不能守住18亿亩红线、保证粮食安全，是国家非常关心的问题。粮食安全是一个涉及土地用途的问题，要保证粮食安全，必须保证至少有18亿亩耕地用于农业生产，农地不能随便地转成非农业用地。这是一个土地用途的管制问题，跟土地所有制没有关系，什么样的产权制度、什么样的土地制度有利于保护耕地，有利于保护我们的粮食安全，是土地制度改革应该选择的价值取向。

今后要做好耕地和基本农田保护工作，必须坚持最严格的耕地保护制度和最严格的节约用地制度，根据新一轮土地利用总体规划（2006-2020年）确定的耕地和基本农田保护目标，与农民的长久承包经营权结合起来，真正落实到地块和农户；加强耕地保护基础性工作，建立国家、省、市、县、乡五级信息报备制度；严格控制占用耕地尤其是优质耕地的行为，实现耕地占补平衡；加大建设投入力度，稳步提高标准农田建设规模和质量；创新工作机制，进一步落实共同保护责任，综合运用行政、法律、经济、技术等手段，全面提升我国耕地保护的工作水平。