决定国家治理能力高低的三要素

十八届三中全会把完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化确立为全面深化改革的总目标。这是马克思主义国家理论的重要创新。从一般意义上讲，国家治理能力是国家有效运用相关制度管理社会公共事务，使之相互协调、共同发展、促进进步的能力。国家治理能力现代化是国家治理体系在实践中的绩效彰显，是衡量一个国家治理水平高低的外在表征，也是检验一个国家治理体系是否科学、合理的重要杠杆。国内外的发展经验表明，伴随着从传统的“国家管理”向现代的“国家治理”转变，有三大要素决定着一个国家的治理能力。

从国家管理走向国家治理

“少一些统治，多一些治理”是21世纪世界主要国家治理变革的重要特征。一切都说明，当前亟需从传统的国家治理体系向现代国家治理体系转变。“管理”与“治理”尽管一字之差，但是内涵各不相同。管理的主体主要是政府，治理则不仅需要发挥政府的作用，还需要社会组织、公众的积极参与；管理的运作模式是单向、强制、刚性的，而治理则是包含着上下互动、横向流动的复合型模式，更加注重协同性和互动性。从传统一元单向管理向多元交互共治的结构性变化，不仅意味着我们于思想观念上革除了传统的管理套路，而且也是完善和发展中国特色社会主义制度的必然要求。

“制度+结构+绩效”是国家治理能力现代化的主要标示

从传统的“国家管理”转变到现代的“国家治理”是政治社会发展的必然要求。但是，这一转变建立在足够的国家治理能力的基础之上。从政治学的角度看，精良的制度、合理的结构和充分的绩效是国家治理能力现代化的主要标示。

精良的制度是国家治理能力现代化的基础。制度是用以减少人们行为不确定性的规范和安排。在一个环境异常复杂的国家执政，中国共产党必须充分认识到制度的重要性，要看到制度在国家治理中的重要价值：制度是国家治理行为能否有效开展、治理绩效能否顺利实现的基础，它在很大程度上决定着国家治理的发展方向、进程和质态。科学、合理和健全的制度是国家治理能力现代化的源泉和动力，制度化水平越高，越有助于国家治理能力的提高。因此，构建符合中国国情、与社会主义市场经济相适应、契合社会发展需求、与国际先进治理经验相融合的现代治理制度，是提升中国国家治理能力的基础。

虽然一直以来我们都非常注重制度建设，但是当前仍需注重三个层面的问题：一是明晰制度伦理。不管何种制度，都是一种价值选择的结果，纯粹科学的制度是不存在的。既然是一种价值选择行为，就必须考虑到制度本身的公平、正义，以及制度运行是否有利于公共利益的维护等价值因素。因此，制度设计务须注重制度伦理，坚持以人为本，把经济增长、社会进步、绩效提升与促进人的全面发展进步结合起来。二是把激发现有制度体系的潜在功能与推进制度创新结合起来，提升制度体系的整体功能。制度创新并不意味着全盘革除现存制度，中国现存的基本制度具有强大的整合能力，因此，在制度建设过程中，应通过有效的体制变革和机制完善，尽全力发挥各方面制度的整体效能。三是坚持重点突破、抓住关键。从传统的国家管理体系向现代的国家治理体系转变，实际上是从国家单方面支配社会过渡到国家与市场、社会有效互动。因而，一些关键性的制度建设尤为重要。在这个过程中，要不断完善和发展民主、法治制度，构建有效制约和监督权力运行的制度。这是当前国家治理体系建设过程中的关键之处。四是提升制度执行力，增强制度的有效性。客观而言，我们目前缺乏的不仅仅是制度要素，更缺乏应有的制度执行力。不能得到有效执行的制度跟没有制度一样，有时候甚至会起更坏的相反作用。因此，要从营造制度环境、提升制度意识等方面入手，增强制度执行力，提升制度的有效性。

合理的结构是国家治理能力现代化的支柱。一个组织能否发挥出应有的功能，同其结构是否合理密切相关。实践表明，治理能力的充分发挥是建立在合理的治理结构的基础之上。期待不合理的结构能释放出较高的效能，几乎是妄谈。当前我们的治理能力之所以难以满足社会发展的客观需求，同治理结构不够科学合理直接相关。

经验表明，科学合理的国家治理结构应该具备以下基本特征：开放性——不断汲取先进、成熟的国家治理经验，对公众的社会需求保持较高的敏感性，并保证公众能及时准确地获得与其切身利益相关的公共政策信息；包容性——能对不同的利益诉求和价值取向保持客观的吸纳和接受态度；回应性——通过适时变革和政策调整，及时满足公众的需求和期待，时刻保持对系统内外的敏感度。

基于此，在提升国家治理能力的过程中，首先需要调整的就是主体结构。在发挥政府治理主体作用的同时，要进一步发挥市场主体、社会组织、公民个人的治理作用，解放和增强社会活力。这里有一个认识需要端正：不宜讲到底是政府主导还是市场或社会组织、公民主导，而应该区分不同的领域。比如，在市场建设领域，无疑应该让市场发挥资源配置的决定性作用，政府主要负责公共服务等职能；在危机应对、化解风险等领域，则需要发挥政府“秩序构建者”的积极作用；在群众自治领域，则需要给社会组织和公民个人提供充足的空间和广阔的平台。此外，还需要告别等级科层制的治理结构，转而构建扁平式的协调网络，由重视命令式、运动式、动员式的治理策略，转而寻求法治化、互动式、合作型的治理路径。

充分的绩效是国家治理能力现代化的特征。充分的绩效实质上就是国家治理的有效性。有效性反映的是国家治理体系能最大限度地激发社会活力，协调不同行为主体之间的利益矛盾，满足公共服务需求，促进社会整体和谐进步，营造良好的社会秩序。治理有效性直接反映着国家治理的能力和水平。

经验表明，治理绩效主要受制于三个基本要素：治理理念、治理方式和治理技术。具体而言，要创新国家治理理念，通过社会主义核心价值体系建设以塑造改革共识，形成治理合力。在科学发展观的指导下，促进经济社会之间、城乡之间、区域之间的协调发展，实现人与自然、人与社会、人与人之间的和谐发展，把公平正义、和谐共进置于经济增长、稳定秩序同等重要的位置。在分化和多元的时代，民主法治既是实现超大规模社会整合和治理的重要资源，也是维系社会动态稳定、增强政治凝聚力的基本保障，因此，要努力改进治理方式，运用民主法治的办法来实现国家治理。此外，伴随信息技术的快速发展，各种信息技术手段迅速运用于国家治理活动之中，并成为国家治理的重要手段和技术支撑。这些新技术的运用不断提高了国家治理能力，拓展了国家治理空间。因而，要积极开发和有效运用信息技术、交通通讯、货币市场等技术要素，以为治理绩效提升奠定基础。