地方政府治理：分权、竞争与转型

改革开放以来地方政府在我国经济增长中起着重要作用

我国近30余年取得了令人瞩目的持续高速的经济增长，被誉为经济增长的奇迹。现有的围绕经济增长核算的经验研究表明，资本对增长率的贡献最大，如邹至庄(2006)的计算结果表明，1978～1998年间中国GDP的指数化增长率为0.093，其中资本的贡献占62.9%，劳动力的贡献占10.6%，代表技术进步的全要素生产率(TEP)的贡献占28.9%。相比之下，一些同样具有经济起飞特征的经济体则体现为要素贡献均匀化，甚至出现全要素生产率贡献较高的情形，比如日本1960～1995年间GDP增长率平均为0.0566，其中资本的贡献占31%，劳动的贡献占22%，全要素生产率的贡献占47%;我国台湾地区1966～1990年间GDP增长率平均为0.094，其中资本的贡献占34%，劳动的贡献占39%，全要素生产率的贡献占28%(巴罗、马丁，2010)。如果说日本经济起飞时期技术进步起到了关键作用，缺乏可比性。那么在技术进步贡献度类似的情况下，为何中国大陆和台湾地区相比，资本的贡献占比要高很多?或者说，大陆以劳动密集型企业为主(被称为“世界工厂”)，为何劳动的贡献占比反而很低?

很显然，我们不能仅仅用增长模式不同来解释这种要素贡献的差异。增长核算的研究仅仅揭示了增长的表象，并没有深入揭示其本质。我们真正需要回答的是，过去30多年资本贡献最大的原因在哪?和这个问题相关的另一个深层次问题是，假设导致资本贡献最大的原因在于粗放型的增长模式，那么为什么我国会一直延续这种模式?究其根本原因，在于我国并不是真正意义上的基于市场导向的分散化经济，而是一种政府控制和主导的经济，在这样一种经济体中，资本存量在很大程度上就不取决于市场力量，而是更多地取决于政府行为。政府通过经济政策来调节和影响微观经济组织的资本供求决策，同时通过直接投资以及调控国有企业投资来实现资本的快速积累，这两方面都对总体经济的资本积累起到决定性的影响，从而最终决定了经济增长模式和经济增长率本身。

不过，对众多发展中国家和地区而言，政府普遍采取赶超策略，其核心就是通过政府投资或者政府产业政策和其他经济政策引导投资，来实现经济起飞。因此，在这类经济体中，就政府对经济增长的影响而言，都是巨大的。那么，为什么日本以及我国台湾比较均匀地依赖各种生产要素，而中国大陆主要依赖资本?要理解这一点，不得不回到财政分权这个关键问题上来。改革开放以来，由于我国采取了不同形式的财政分权，促使地方政府作用日益上升，地方政府承担了主要的支出功能，因而对经济增长的影响要更为深远。正是地方政府的这一特定经济功能，才使得经济增长展现出非常不同的性质。

回顾过去30余年，中国大陆的改革开放本质上是一个逐步分权的过程。一方面，在微观经济领域实施承包制，并引入市场机制，使得政府逐步退出竞争性领域;另一方面，在层级政府内部，中央也逐步向地方放权，上级政府向下级政府放权，于是在层级政府之间，建立了类似政府和企业、农户的承包关系(周黎安，2004)，这意味着层级政府内部有了一定程度的市场化，地方拥有了一定程度上的事实上的自由裁量权。政府向社会分权以及层级政府内部分权的最终结果是，居民、企业和地方政府作为资源配置的主体直接参与到经济决策活动当中，并通过市场机制进行自愿交易，从而实现了激励兼容。这正是我国改革开放以后经济持续稳定增长的源泉。

在分权的过程当中，地方政府扮演了关键的角色。这是因为渐进式改革的本质在于给定一个基本的改革路线和框架，由地方自主决定具体改革形式和改革速度。而层级政府内部的分权使得地方获得了一定程度的自由裁量权，地方政府可以像一个企业一样进行决策和运营。无论是早期采取的各种“财政包干”制度，还是1994年开始实施的分税制，都激励地方追求当地利益最大化，这在客观上促进了地方政府对当地经济介入的深度。这种介入不再是仅仅局限于调控者的角色，而是直接参与其中，类似于企业行事，譬如组织当地的资产整合和重组、兴办企业、直接投资或招商引资来拉动当地经济，等等。而所有这些都和资本积累有关。究其原因，在于层级政府间实行财政分权以后，市场化机制使得地方政府的利益和当地的经济发展直接挂钩，促使地方政府把追求经济利益放在首位，这就是当下被广为诟病的“GDP主义”。同时，官员任期的时限，以及上级政府对下级政府采取相对绩效考核(Li和Zhou，2005;周黎安，2007)，激励地方政府追求短期经济利益，而只有快速资本积累才能满足地方政府的这一目标。因此，对地方政府而言，直接投资和招商引资就是发展当地经济的首选策略，这是导致我国经济增长一直受粗放型模式困扰的关键所在。

图1展示了改革开放以来地方政府的角色演变。我们用地方财政本级支出占总财政支出的比重来说明地方政府的作用，这一指标也可以用以度量支出角度的财政分权的程度。可以看出，就支出视角而言，我国的财政分权程度较高，从1985年开始，该比例就开始超过60%，到2009年，该比例超过了80%。这意味着中央本级支出到2009年才占不到总支出的20%。相比之下，Dziobek等人(2011)依据IMF有关数据计算显示，就样本国家和地区来说，2008年发达经济体的中央政府(或者联邦政府)支出占总政府支出的比重平均为72%，而发展中国家和地区以及新兴经济体该比重平均为83%。尽管统计口径上存在一定差异，但这些数据比较至少说明，我国财政分权的程度从支出视角看是比较高的，这也意味着地方政府的自主权非常大。从理论上说，财政支出相当于公共品和准公共品支出，与资本积累和投资并不存在必然的关联。但由于财政分权激励地方政府追求短期经济利益，使得财政支出发生了对经济建设支出的偏向，社会性支出被弱化(傅勇、张晏，2007)。因而，高财政分权必然意味着地方政府对投资和资本积累的高贡献，这也就证明了我们前面所阐述的分析逻辑。