地方政府治理：分权、竞争与转型 （3）

建立创新导向的分权体制和地方政府竞争模式

表面上看，我国的经济不景气似乎是受全球经济衰退的冲击，而实际上也有自身的因素，那就是过去一直沿袭的粗放型增长模式已经走到尽头。如前所述，这种增长模式与现行的分权体制和地方政府竞争模式有关，如果不改变后者，也就不可能实现增长模式的转型。那么，如何才能实现这一转型呢?我们首先需要回答的是，现行分权体制和地方政府竞争模式能否支持创新以及在多大程度上支持创新?

财政分权、地方政府竞争和创新。在现行分权体制下，地方政府为了获得更多的竞争力，也可能会通过税收和补贴政策来激励家庭和企业创新。这主要体现在地方政府通过对企业技改项目和研发活动给予财政补贴和奖励;或者利用上级政府设立的优惠政策，变相给予各种企业税收优惠，典型的例子如设立各种高新技术企业区，入驻园区的企业可以享受一定的税收优惠，而入驻标准其实是由地方政府自己把握。因此，地方政府实际上有动力鼓励创新活动，只不过在没有税权的前提下，这种激励效果很有限。一些研究结果已经表明，现行的税制结构和税负已经阻碍了地区创新，比如周业安等(2012)最近的研究表明，无论是增值税，还是营业税和企业所得税，区际竞争都会对地区创新产生显著的负向影响。

当然，影响地区创新的不仅仅是税收，更重要的还是支出。这是因为地方政府的支出会直接影响创新所需的投入，地方政府的教育和医疗投入等会影响当地的人力资本水平，而科研投入则直接决定当地企事业单位的科研经费水平，因此，这种直接投入和创新活动直接关联。同时，地方政府支出还会间接影响地区创新。这是因为地方政府可以通过课题经费、科研奖励、财政补贴等方式资助当地的科学研究，并通过提高公共服务水平来为当地创新建立良好的基础设施和条件。由于涉及地区创新的各项投入通常都具有正外部性，会给其他地区带来溢出效应，结果，其中一些地区就可能会免费乘车，降低自身投入，而享受创新地区带来的好处(周业安等，2012)。结合前面我们提到的，地方政府可能对能带来短期利益的资本更感兴趣，在教育、医疗和科学研究等具有长期增长效应的项目的投入上往往动力不足，而是更多选择免费乘车行为。可见，现行的分权体制和地方政府竞争直接影响到了地区创新，而这又进一步影响未来的经济转型。如果要试图鼓励地方政府创新，必须抓住这个根本要害，从改革现行制度和规范竞争行为着手，来实现创新导向的长期经济增长。

合理分权和鼓励创新。我国自实施分税制以来，出现了一个明显的趋势，那就是地方政府事权和税权的不匹配。一方面，如图1所示，分税制带来了事权向地方政府集中的趋势，单从支出角度看，和其他经济体相比，我国明显呈现出高度分权的状态。再联系到现有研究所发现的分权与地方政府竞争的各种不良后果，可以推断出这种分权存在过度现象。但如果从税收角度看，则不尽然。如图2所示，分税制以后，我国地方政府本级收入占总财政收入的比重一直保持在45%左右。假定中央政府制定了合理的转移支付制度，使得转移支付收入都用于社会性支出，那么可以避免前面所讲的诸多问题。但从地方政府所承担的高比例事权以及支出偏向的情形看，有理由推测，即便是中央政府的转移支付也有一定比例用于建设性支出，而非社会性支出。这就违背了公共品供给的基本原则，即某种物品的外部性越强，非竞争性和非排他性越明显，就越需要更高一级政府供给。

从税收角度看，我们很容易给出税权集中的论断，但从支出角度看，实际上是层级政府间的分权过度了。这种不对称的财政分权体制是导致现行各种问题的最关键的因素之一。如果要实现未来的增长模式转型，就需要适当调整现行的分权体制，这需要从两个方面着手：

首先，从收入的角度讲，需要进行适度的分权改革。一是明确地方政府的税权，把地税税权下放到各地方立法机关(人代会)，由地方自行决定所开征的税种和税率。或者说保留现行的税收体制，但把一些适合地方征收、有可能成为地方主要收入的税种的部分税权下放给地方，比如赋予地方自主开征以及自主决定税率的权力，这样可以让地方根据自身条件来合理选择地税收入组合以及税负水平。二是要改革转移支付制度，明确规定转移支付仅仅用于社会性支出，帮助提高各地方的公共品供给水平。

其次，从支出的角度讲，要进行适度的收权改革。现行分权体制下分权过度主要体现在高外部性产品和纯公共物品也交由地方承担，这种过度分权不仅造成地方公共品供给不足，而且还加剧了不平等。因此，针对基础科学研究、基础教育、基本医疗、基本社会保障等应该采取全国统一标准，由中央政府统一供给，或者由中央政府通过转移支付专项供给，地方负责执行。只有做到这些基本公共服务均等化，才能真正实现机会均等，也才能够弱化现在严重的不平等局面。

地方治理模式创新。如前所述，地方政府竞争会给经济增长带来相应的好处，但同时也可能带来一定的坏处。Frey(2005)提出了所谓“功能型重叠竞争辖区模型”(Functional, Overlapping and Competing Jurisdictions, FOCJs)，给出了一个似乎看起来可行的地方政府竞争以及协调的合理思路。按照FOCJs的思想，功能性重叠竞争辖区的性质和大小依具体的功能而定，因而是一种功能导向的或者服务导向的政府设计理念。这一点和传统的辖区概念和行政政府概念非常不同。传统的政治辖区是权力导向的，有固定的边界，地方公共物品的收益和成本分担的范围都被限制在地理边界之内。因而辖区的范围也就代表了政府的权力范围。FOCJs则完全抛弃了这种理念，FOCJs认为，政府存在的目的就是有效提供公共品，这就意味着政府的设计就必须按照居民公共品的不同需求而加以设计;同时，居民的公共品需求可能调整，因而政府也就可以随居民的这种需求变化而自主调整。居民的公共品需求也就代表了政府的某种功能，而这种功能是政府存在的前提。

因此，FOCJs要求政府按功能的需要而设定，不是一成不变的，而是具有相当大的弹性;并且居民偏好的多样性决定了功能的多样性和层次性，从而也决定了相应辖区的多样性和层次性;单个辖区可能是单一功能的，多个辖区就构成了多个功能。不过，由于多个辖区政府的共存，就必然导致FOCJs是交叠的和竞争性的。在Frey等人看来，FOCJs本质上是辖区因为具有征税权，能够对自己的成员进行征税。同时这种辖区不同于传统意义上的辖区，FOCJs是可变的，随功能的变化而变化;并且FOCJs是由居民自由选择出来的，如果居民都不选择某个功能辖区，那么这个辖区也就没有存在的理由。FOCJs最大限度地实现了居民的用手投票和用脚投票权，并且如Frey等人强调的，这种以功能为基础的弹性辖区，既能够实现生产和消费的规模经济，也有利于创新，从而改善了公共服务的提供，并且校正了公共领域的信息不对称，减少了公共物品供给上的搭便车行为。尽管这种思路比较理想化，没有考虑辖区之间、辖区内部的交易成本，以及公共品供给中的规模经济问题、居民的流动成本问题等，但其中有一些提法还是具有非常重要的借鉴意义：首先，基层政府应该数量较多，且每个政府提供专业化的功能。传统的政府体制下，基层政府和其他较高层级的政府一样，按多任务目标设计，呈现出一种“麻雀虽小，五脏俱全”的格局。这样一种政府结构非常容易导致权力固化，以及相应的权力边界和辖区边界的固化，必然会带来官僚机构的自我膨胀。如果把基层政府功能化，而非多任务化，同时把原有的基层政府按功能分拆，增加其数量，那么政府间的竞争就会加剧，而居民的权力就会在流动中得到改善。同时，这种功能化还可以遏制政府的官僚化。

其次，赋予辖区一定的灵活性。所谓辖区灵活性，就是按照居民公共品需求来设置辖区，从而吸引居民自愿流入选择该辖区政府。如果居民不愿在该辖区，那么又可自愿流出。居民的流动决定了辖区的存在和规模。比如，现在城市农民工子女的教育问题一直没有得到很好的解决，因为现有的所有方案都局限在固定的当地教育部门，并没有灵活性。当地教育部门的本位利益和官僚化使得解决这样一个问题非常之困难。如果按照功能化政府的思路，就可以围绕农民工子女问题建构一个功能性政府，和当地教育部门竞争。这样一来不仅可以遏制当地教育部门的垄断，而且还可以赋予农民工实际的权利。

再次，功能化政府还可以帮助我们实现区际间协调组织的创新。现有的区际间协调组织都是基于各地政府部门，抽调人员组成的临时性组织，或者松散型的组织。这种组织在实际的政府间关系协调方面基本上没有用处。最终都需要更高一级政府领导出面来解决该问题。按照功能性政府的思想，区际间组织可以按照区际间公共品需求设定，是某种特定功能的政府组织。比如就一条河流来说，河流的水资源利用就可以纳入该组织。目前实际上也存在类似的机构，比如长江等河道管理部门。那么为什么这些部门仍然很难起作用呢?很简单，按照功能性组织的理念，利用河道的居民应该自愿加入该组织并且纳税，进而行使投票权，只有这样该功能性组织才能够真正起作用。而现行的跨区域部门都缺乏这方面的功能，因而也就无法真正提供功能性产品。

最后，功能化政府的另一个含义就是政府部门的“俱乐部化”。如果是沿着这一思路，那么地方经济的社区参与型治理(王敬尧，2006)就可以得到更好的实现。所谓俱乐部化，就是原先的一些政府部门按照功能化设计，就不应该作为一种拥有强制性权力的部门而存在。原先的政府机构可以缩小，更多的部门可以按照功能化建构，并形成功能导向的部门。早期行业协会的设立就符合这一思路。但遗憾的是，行业协会保留了原先政府的权力边界，并没有真正按照俱乐部的形式运转，这就使得成员缺乏相应的权利。功能化政府的设计理念不仅要求进一步把一些政府部门分离出来，而且要求分离出来以后所设立的功能化政府部门要符合俱乐部的各项要件。

当然，上述看法和FOCJs的本质是完全不同的。但其中的一些思想可以运用到对现行政府体系的渐进式改革当中，不仅可以缩小政府规模，提高对政府的约束力，而且可以让居民获得更有效的权利，并改进政府的绩效。