地方政府治理：分权、竞争与转型 （2）

财政分权、地方政府竞争及其不利后果

如前所述，财政分权下，即便是分税制把层级政府的责权利关系制度化了，但地方政府承担了较大的支出职能，对宏观经济的影响日益增大。由于层级政府内部的市场化改革、政府官员任期时限以及相对绩效考核制度等多种因素的作用，使得地方政府会去追寻短期经济利益，从而可能会轻视、甚至忽略当地的长期发展。更重要的是，政府对社会的分权推动了资源配置的逐步市场化，要素流动的成本也随之下降，这就为地方政府争夺要素提供了条件。在市场化改革之前，下级政府需要去上级政府那里竞争相应的资源，而市场化改革之后，除了保留这种竞争方式外，下级政府还可以去市场上竞争资源。比如通过制定相应的优惠政策、提供良好的公共服务、甚至压低工业用地价格，来争夺资本。结果，这种围绕资源的争夺形成了一种特定的地方政府竞争格局。

一方面，资本对经济增长的刺激作用见效快;另一方面，渐进式改革使得不同要素的流动成本差异很大。资本流动最方便，而劳动受到户口和社会保障的制约，流动障碍明显。因此，地方政府首先进行的就是资本竞争，通过招商引资来实现当地资本的快速积累。可以说，财政分权是导致我国经济粗放增长的制度因素，而因分权引发的地方政府竞争则进一步加剧和扩展了这一增长模式。围绕资本的竞争给我国经济带来了持续稳定的高增长，但这种增长难以持续，其原因有三：其一，资本具有规模报酬递减特征，随着资本收益率的下降，资本流入的激励作用也随之下降;其二，资本主导的增长本质上是粗放型的增长，对生产率的提升较慢，资源配置效率下降，增长的代价在提升;其三，这种增长模式产生了一系列副作用，比如严重的不平等、经济波动较大、公共服务供给不足、重复建设和资源价格战带来的资源大量浪费，等等。因此，总体上看，经过30余年的增长之后，这种模式将难以为继。

具体来说，现行的财政分权和地方政府竞争带来了如下副作用：

地方政府竞争加剧了宏观经济波动和区域不平等。地方政府竞争的主要对象是资本，资本争夺不仅会导致投资过热，而且会导致投资不合理，这就必然会带来经济过热(郭庆旺、贾俊雪，2006)。同时，地方政府获得资本后也会进行直接投资，但主要投资于基础设施，这方面的过度投资同样也是经济波动的重要来源(傅勇、张晏，2007)。进一步看，地方政府的投资竞争会拉动投资品需求，并通过乘数效应刺激民营资本流入，进一步强化这一需求，从而导致投资品价格上涨;另外，这种竞争会增加财政支出，并导致财政压力，可能会诱发货币量供给的增加，结果，通胀压力会增加(赵文哲、周业安，2009)。在地方政府竞争的过程中，优先改革开放的地区获得了先动优势，可以通过优惠政策和良好的基础设施来吸引资本流入，从而形成良性循环;而落后地区没有这方面的优势，只能眼看着资本选择发达地区，结果这种竞争必然会加剧区域不平等。

地方政府竞争导致重复建设和地方保护主义。地方政府竞争之所以能够带来经济波动，很大程度上是因为这种竞争导致了辖区之间的重复建设。这是一个从改革开放伊始就有的难题。这是因为在竞争的过程当中，很多地区不愿花资源去创新，而是尽可能模仿，看到其他的地区有成功的案例，就会学习、交流和考察，其结果是各个地区产业结构雷同，发展模式类似，具体表现在投资上就是重复建设。地方政府的这种重复建设，使得各地区的产品也出现了较高的近似度，而市场空间有限，如果某地企业试图拓展市场空间，就必须向其他地区销售，这势必挤压其他地区同类企业的发展空间。于是，在产品市场上各地区一度风行保护主义政策，通过行政干预来阻止其他地区企业和本地区企业竞争。地方保护的另一个目的就是确保本地要素不流出，以避免其他地区抢夺本地资源。显然，这种地方保护主义和重复建设造成大量资源浪费，增加区际间的贸易成本，从而损害经济增长可能带来的福利改进(Poncet，2003)。

地方政府竞争导致招商引资竞争和土地财政。地方政府对资本追逐的最主要形式就是招商引资。其手段除了财政上的各种优惠政策(如财政补贴、税收优惠等)之外;更重要的是土地优惠政策。许多地方政府为了争夺海外资本，竞相压低土地价格，从而导致土地出让的过度竞争。这种招商引资的土地竞争会带来两个方面的不良后果：一是很多资本拿到廉价土地，并不完全把资源投入在生产活动上，而是热衷房地产开发;二是地方政府为鼓励招商引资，配套基础设施建设，其中就包括房地产开发，结果资本流向房地产行业，导致房地产泡沫，而一些地方政府依靠卖地获得财政收入，形成了土地财政。土地竞争的后果就是当地工业空洞化、资产泡沫化、居民财富不平等加剧。

地方政府竞争导致政府公共品供给不足。地方政府侧重对资本的竞争，会造成对财政支出上的偏向，继而使得社会性支出不足，而社会性支出主要体现为地方公共品的供给水平。典型的如环境治理不力、教育和公立医疗服务投入不足等。同时，也因为教育、医疗和环境等不能在短期内给地方带来明显收益，在政府官员任期时限的约束下，地方没有足够动力大幅改善社会性支出。

当然，随着改革的深入，部分问题已经得到改善，譬如地方保护主义和重复建设等有明显弱化，但其他因分权和竞争所带来的负面效果仍未消除。这就使得地方政府难以摆脱外延式增长的模式，而在目前既定层级政府治理架构下，似乎已经陷入某种囚徒困境。这点从房价调控上可以看出端倪。从宏观上说，通过宏观经济政策来调控房价有利于保持经济稳定，防止通胀，并把资本引向生产领域。但是，由于房价的形成和现行分权体制及地方政府竞争有关，使得中央政府的调控并没有达到应有的效果。在这种情况下，如果要走出这种囚徒困境，实现经济结构转型，就需要从创新上加以突破。这个创新不仅仅是技术进步，更重要的是分权体制和地方政府竞争模式的创新，建立创新导向的地方政府治理机制。