当代中国处理立法与改革关系的策略 （2）

二、用立法推动改革前进

用立法推动改革的前进，是当代中国处理立法与改革关系的一项重要策略，但我们对这一策略的认识和运用，经过了一个不断发展的曲折历程。

（一）改革开放之初，立法推动政治体制改革取得成功，推动经济体制改革初试不顺

1979年底，中国的改革开放开始起步，大规模的立法活动也由此开始。那时候，三中全会公报等中央文件和胡耀邦、邓小平、叶剑英等领导人的讲话，对立法与改革的关系尚没有进行直接的、正面的、普遍意义的上升到认识论高度的阐述，但在实际工作中，我们一开始就形成了处理立法与改革关系的基本策略：果断地以立法方式推动改革的前进。最典型的是立法对政治体制改革的推动。1979年通过的7个重要法律中，有6个都是旨在推进政治体制改革的。[15]为什么要用立法推动政治体制改革？彭真在关于7个法律草案的说明中是这样回答的：“没有健全的社会主义法制，就很难发展社会主义民主。”[16]7个重要法律通过后，中央很快考虑通过修改宪法的方式更加有力地推进政治体制改革。1980年9月16日，叶剑英在宪法修改委员会第一次全体会议上提出：“国家民主化的重大进展和进一步民主化的要求”，“国家领导体制”“正在进行和将要进行的重大改革”，“都没有也不可能在现行宪法中得到反映”，因此，“立即着手对它进行全面的修改，是完全必要的。”[17]在这一策略的指导下，1982年宪法则以果断、前瞻的姿态，做出了一系列推动政治体制改革的重大规定。除了宪法之外，那一时期，全国人大及其常委会还通过了一些旨在推进政治体制改革的法律和决定。令人欣慰的是，上世纪70年代末、80年代初的一段时间，立法对政治体制改革的推动都取得了巨大成功。对此，笔者已有专文做了回顾。[18]

现在要着重阐述的是立法推动改革策略在经济体制中的运用。与政治体制改革相呼应，在经济体制方面，我们最初也采取了立法推动改革的策略。十一届三中全会公报下了这样的决心：要“采取一系列新的重大的经济措施，对经济管理体制和经济管理方式着手认真的改革”。[19]采取哪些重大的经济措施呢？经济立法就是其中之一。1978年底，在三中全会前夕的中央工作会议上，邓小平着重讲了经济民主的问题。针对长期以来经济管理体制权力过于集中的弊端，他强调：“当前最迫切的是扩大厂矿企业和生产队的自主权”，与此同时，还“要切实保障工人农民个人的民主权利”。[20]怎样才能扩大工厂和农村的自主权，保障工人农民的民主权利呢？邓小平首先想到了立法，并明确提出要制定工厂法和人民公社法，通过立法推动他设想的经济民主的实现。[21]紧接着，邓小平还说：“国家和企业、企业和企业、企业和个人等等之间的关系，也要用法律的形式确定；它们之间的矛盾，也有不少要通过法律来解决。”用什么法律来解决呢？除了上面所说的工厂法、人民公社法外，邓小平还明确提出要制定民法，制定劳动法、外国人投资法、森林法、草原法、环境保护法以及刑法、诉讼法等各种必要的法律。[22]

为了加快立法的步子，考虑到改革没有到位或者经验不足等问题，邓小平特别地提出几条立法的原则：一是法律条文开始可以粗一点。“现在立法的工作量很大，人力很不够，因此法律条文开始可以粗一点，逐步完善。”二是由地方先试验立法。“有的法规地方可以先试搞，然后经过总结提高，制定全国通行的法律。”三是“修改补充法律，成熟一条就修改补充一条，不要等‘成套设备’。”“总之，有比没有好，快搞比慢搞好。”[23]

三中全会结束后，扩大企业自主权成为改革的重点。这时候，又出现了反对改革、曲解和滥用自主权的问题，对此，邓小平在1980年底的中央工作会议上专门提出一个通过立法解决的办法：“要规定比较详细的法令，以防止对自主权的曲解和滥用。”已经被“证明行之有效的改革措施要继续实行，不能走回头路”。[24]

从上述这些话可以看出邓小平欲用立法推动改革的急切之情。加快立法，推动经济体制改革，不仅是邓小平的想法，也是最高立法机关组成人员和国务院的迫切要求。在1979年的五届全国人大二次会议上，代表们建议尽快制定民法、工厂法、劳动法、合同法等法律。7月1日，叶剑英在这次会议闭幕式上说，常委会将根据许多代表提出的意见，组织各方面的力量，抓紧这些法律的制定工作。[25]到了1981年底，国务院负责人在五届全国人大四次会议上提出，要运用经济法规来管理经济，“必须加强经济立法工作”。 [26]

上世纪80年代中期，用立法推动经济体制改革被放到更为重要的位置。1984年10月，十二届三中全会在《关于经济体制改革的决定》中提出，“经济体制的改革和国民经济的发展，使越来越多的经济关系和经济活动准则需要用法律形式固定下来”，“国家立法机关要加快立法”。[27]1986年3月25日，国务院负责人在六届全国人大四次会议上所作的《关于第七个五年计划的报告》，则花了相当多的篇幅阐述立法与经济体制改革的关系，并提出：“加强社会主义法制的一个重要目的，就是要促进改革的顺利进行，保证改革的健康发展，巩固改革的胜利成果。”[28]要“充分认识加强法制对于改革的促进作用和保证作用。”[29]就笔者所见，这是权威部门从经济体制的角度，首次直接、明确和正面地提出用立法推动改革这一策略的。

随后，国务院经济法规研究中心负责人顾明在全国经济法理论工作会议上作了“加强经济法理论研究，为建立经济法规体系而奋斗”的讲话。[30]他在讲话中强调经济立法对经济体制有三个特殊的重要作用：一是对改革有促进作用；二是对改革的顺利进行有保障作用；三是有利于巩固改革成果，推动改革的深入发展。顾明说的这三个作用，归结到一点，就是强调立法对经济体制改革的推动。这段时间，其他一些实务和理论方面的学者也纷纷发表文章，强调超前进行经济立法，发挥立法对改革的推动作用。[31]

到了1987年，党的十三大报告对立法推动改革策略的阐述又上升到一个新的高度。如前所述，这个报告要求用法律明确“应兴应革的事情”，保障改革的秩序，“这样才能形成政治、经济和社会生活的新规范”。[32]值得注意的是，十三大报告所提的要尽可能用法律加以明确的“应兴应革的事情”，不仅指经济体制中应兴应革的事情，更包括政治体制中那些应兴应革的事情。但是，到了上世纪80年代中期以后，在政治体制改革方面，由于种种复杂的原因，类似前述七个重要法律和1982年宪法那样进击前瞻、大胆推动的立法策略，已经让位于审慎持重、三思后行的策略了。[33]所以，十三大以后，立法推动改革的努力，实际主要还是体现在经济体制领域。这从1988年七届全国人大常委会今后五年的工作要点就可以看出来。这个要点提出，“把适应社会主义商品经济的新秩序建立在法制基础上”，“需要制定大量法律，这是很大的工程。”[34]

但是，用立法推动经济体制改革的策略从一开始进展就不顺，甚至受到阻滞。其中，越是涉及经济体中深层次的问题，改革力度越大的法律，制定的过程越是费周折，有的法律即使艰难出台后，在实施中也遇到困难。这有一些典型的例子：

第一个例子是“民法”的制定。邓小平1978年底提出要制定民法后，第二年，全国人大常委会法制委员会就专门成立了一个由杨秀峰、陶希晋具体负责的民法起草小组，雄心勃勃地准备起草民法的工作。但是，民法的起草工作并不顺利。在陆续制定一些单行法的基础上，到1986年，全国人大才制定了一个最初被称为“民法总则”的《民法通则》。而到了九届全国人大期间，李鹏又致力于制定民法典，并连续三年在全国人大会议上报告民法典制定的计划：“力争在本届人大任期内编纂一部比较完整的民法典”，[35]‘力争在各项民事法律基本齐备的基础上，着手民法典的编纂工作”，[36]“要加快物权法的起草和民法典的编纂工作”。[37]但是，直到今天，一部完整的民法典也未能出台。

第二个例子是“工厂法”的制定。对全民所有制工业企业进行改革，是上世纪70年代末到整个80年代经济体制改革的中心任务。邓小平1978年提出制定工厂法后，彭真就领导成立了“工厂法”起草调查组，开始了调研起草工作。但是，对于建立一套什么样的国营企业领导体制，如何实行政企分开并保障职工的民主权利，理论和实践中长时间存在争议，到1988年，也就是邓小平提出建议的十年后，全国人大才通过了《全民所有制工业企业法》。而这部法律在实践中也基本没有发挥预期的作用。