当代中国处理立法与改革关系的策略 （4）

三、立法适应和服从改革的需要

纵观改革开放以来全国人大及其常委会的立法，可以发现，立法适应和服从改革需要的策略，是一以贯之的处理立法与改革关系的主导性思想和指导性原则。

从已公开的资料看，第一个提出立法要适应改革需要的是彭真。1985年2月3日，彭真对浙江省人大常委会组成人员发表了在经济体制改革中如何进行立法的谈话。谈话的内容被加上“立法要适应改革、开放的需要”这一标题（收入彭真《论新时期的社会主义民主与法制建设》一书）。此后，立法适应改革的需要，就成为中共中央、全国人大常委会和国务院等重要文件中有关立法与改革关系的主导性提法。在这个基础上，到了2000年11月，李鹏在全国人大常委会立法工作会议上又进一步提出，立法工作必须“服从和服务于改革”的大局。[52]随后，一些中央和地方的立法文件、吴邦国等领导人的讲话中也不断出现这一提法。

立法适应和服从改革的需要，主要有以下表现：一是立法要从中国的实际出发，即从改革这个最大的实际出发；二是由全国人大及其常委会以授权的方式解决改革中的立法之急；三是由国务院或者地方通过试验、探索的方式积累经验，为制定法律打下基础；四是使立法与改革的进程相适应。这些方式笔者已做了专门论述，这里不复多叙。[53]除了上述外，立法适应和服从改革的需要，还要一个重要表现就是，立法要为改革留下足够的空间。这个问题本文将在第四部分继续述及。现在需要探讨的是，由立法适应和服从改革需要引出的更深一层次的两个重要问题。

（一）经验主义立法思想：改革时代不得已的选择

彭真在前述1985年与浙江省人大常委会组成人员的谈话中，明确提出一个改革时期要通过实践积累经验、依靠经验立法的思想：“经过社会实践，有了经验，有多少经验，我们就立多少法。”[54]依靠经验立法是彭真十分重要的立法思想。不只是在上述谈话中，在此前此后的多次讲话中，彭真都对为什么改革时期的立法必须以经验为基础作了阐述：

第一，以经验为基础立法，是唯物论的要求。彭真认为，立法必须“根据我国的实践经验”，从实践中得出经验，因为“社会实践是检验真理的唯一标准”，以经验为基础立法，“从实际出发，实事求是，就是唯物论。”[55]

第二，经济体制改革本身具有探索性，只能以经验作为立法的基础。彭真说，经济体制改革“具体怎么搞，那是很艰巨、很复杂的”，“凡是新的重大问题、重要改革，总要逐步摸索”，[56]并且，“不只是少数人的探索、试验，而且要有群众性的探索、试验”。[57]“在这个基础上，经过对各种典型、各种经验的比较研究，全面权衡利弊，才能制定法律。”“这是立法的一般性经验，也可以说是规律。”[58]

第三，以经验为基础，立法才具有可行性。针对1980年前后法律界一种主张脱离改革实际加快立法的倾向，彭真强调，“经验成熟的，能行得通的，至少是有科学的而不是主观制造的典型经验，才能定成法”。[59]为什么要以成熟的经验为基础呢？因为“法律定了是要执行的”，“轻率地定成法，制定了又行不通，就不好了。”[60]这里可以看出，彭真所指作为立法基础的经验，须是成熟的经验。

第四，以经验为基础可以保证改革时期的立法符合实际，并具有稳定性和权威性。1982年9月6日，彭真在全国经济法制工作经验交流会上讲话时，专门谈到改革时期经验与立法稳定性的关系。他说，“立法不能只凭主观愿望和想当然”，“法要有稳定性”，“因此，它只能是社会实践经验的总结”。[61]

到了1985年，彭真在前述同浙江省人大常委会组成人员的谈话中曾进一步说：“社会实践证明是成熟的、正确的，就用法律把它肯定下来。”“这样立法谨慎一点，比较符合实际，法律就可以比较稳定，法律的威信就可以慢慢地树立起来。”而“朝令夕改，今年定了明年改，法律就会失掉它应有的作用，法律的威信就难以树立。”[62]

那么，制定法律缺乏成熟的经验，但改革中出现的社会关系又急需法律调整，怎么办呢？按照彭真的设想，有四条路子可以走：

一是，如前所述，由群众进行试验、试点，在这个基础上积累经验，然后制定法律。“试验中的东西，看不准的，不能立法。”[63]

二是，立法不求全，成熟多少制定多少。彭真认为，以经验为基础，立法就“不要求全”，“能写多少写多少”，[64]“成熟一个搞一个，能制定部分的先制定出一部分；不太成熟的，可以先搞大纲、草案，继续在实践中检验，征求意见，等成熟了再定”。[65]

1980年前后，针对理论和实践中要求制定民法典的意见，彭真就说，“经济体制正在调整和改革，许多试点的企业正在取得经验。”[66]“民法不是短期间可以制定的。这不是我们不努力，而是问题本身就十分复杂”。[67]那么，如何解决民法制定的问题呢？彭真提出一个“制定民法可以同制定单行法同时并进”（实则是先制定单行法）的策略。“一方面要搞民法，另一方面要搞单行法”。[68]“可以把民法草案中比较成熟的部分，作为单行法规先提出审议、公布。”“先搞单行法，成熟了，再吸收到民法中来。”[69]几十年来制定民法的历程表明，彭真的这个思想是正确的，在改革时期很难一下子制定出民法典，民法典的最终形成只能先有单行法，逐步积累经验，最后汇集成一部民法典。