当代中国处理立法与改革关系的策略 （3）

除了以上两部法律的迟滞外，邓小平前面提到的劳动法，更是因为改革过程中劳动关系的复杂性而到15年后的1994年才制定出来，而他提出的人民公社法很快就因为政社合一体制的彻底改革而未能出台。

再一个典型例子是“破产法”的制定。1980年代中期，为打破国营企业中吃大锅饭的传统，促进企业自主经营、自负盈亏，国务院提出尽快制定一部针对国营企业的破产法。但是，对于制定这部法律的时机和条件是否成熟，各方面都存在激烈争论。彭真等领导人认为企业的改革十分紧迫，不能被动等条件成熟，要发挥法律改变现实的作用，用“破产法”促进企业改革。在他们的推动下，全国人大常委会在争议声中通过了试行性质的破产法。但是，这部法律制定后基本就没有得到实施，应当破产的企业不少，实践中却没有什么企业是按照破产法破产的。有学者就辛辣地说：“破产法自制定后本身就陷于破产状态”。[38]

除了上述情况外，还有一个问题值得注意，就是1982年宪法对经济体制改革的规定与对政治体制改革的规定有很大的不同，与具体地规定政治体制改革的事项相比，这部宪法对经济体制改革，只是在序言中写到，要“不断完善社会主义的各项制度”，在总纲中写到，要“完善经济管理体制和企业经营管理制度，实行各种形式的社会主义责任制”，除了这两句原则性的话之外，并没有规定其他具体的改革性措施。

为什么上面那些重要的法律，包括邓小平明确要求制定的法律都没有在短时间内顺利出台，即使出台了也没有得到有效实施？为什么宪法对经济体制改革的事项没有像对政治体制改革的事项那样，做出超前的、改革性的规定呢？

笔者认为根本性的原因是：从三中全会到1992年邓小平南巡之前，中国还处在一个由计划经济向市场经济艰难转变的阶段，人们对经济体制改革的方向、目标、范围和具体的措施等，在认识上还处于起步阶段，不少问题在理论和实践中都存在尖锐的分歧。虽然邓小平在1979年11月会见美国客人时发表了“社会主义也可以搞市场经济”这一涉及经济体制改革根本性问题的谈话，[39]但他的这一思想如同暗夜中的灯火，当时尚没有成为全党和全社会的共识。认识上的局限性直接影响到经济体制改革的实践，使这种实践带有很大的探索性、试验性，如陈云在1980年底中央工作会议上所言，是在“摸着石头过河”。[40]

在这样的背景下，立法要推动经济体制改革的前进，首先面临的就是计划与市场的矛盾。前述几部法律制定或者实施中遇到的都是这一问题。民法典的基本精神是要解决市场经济下平等民事主体的法律关系，但在经济体制还有严重计划色彩的前提下，立法就遇到了困难。全民所有制工业企业法旨在改革领导体制，扩大企业自主权，但在计划经济体制没有根本改变的情况下，要真正实现这一改革也基本不可能。破产法旨在通过破产让企业自负盈亏，但在计划经济体制下，国有企业的一切都捆绑在国家身上，国家又如何能让自己的企业破产呢？所以，立法推动改革遇到的阻滞与挫折，是市场经济在冲破计划经济樊笼过程中的阻滞与挫折，受制于当时人们认识上的局限，是不可避免的。

而宪法没有对经济体制改革做出具体的规定，也是基于经济体制改革前路的不确定性。彭真在宪法修改草案的报告中说，“当前我国正在进行经济体制的改革”，“今后还要全面、深入地进行下去”，“草案有关规定为这种改革确立了原则”。[41]这个说明的实际含义是，经济体制改革还在进行中，今后还要全面深入地推进，宪法一时难以对改革的方向、目标和措施做出具体的规定，只能为改革先确立原则和方针性的东西。

（二）邓小平南巡讲话后，立法对改革的推动主要体现在经济领域

对立法推动改革，特别是推动经济体制改革策略的新的认识与成功运用，是在1992年邓小平南巡提出要建立社会主义市场经济体制的讲话之后。在邓小平南巡讲话的当年，党的十四大报告提出，“我国经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制。”[42]这就从认识论的角度，根本地解决了三中全会以来经济体制改革过程中遇到的关于计划和市场方面的各种矛盾和困惑。

建立市场经济体制的改革目标明确了，立法推动改革的策略就有了方向。1993年7月2日，乔石在八届全国人大常委会第二次会议上发表讲话，提出要努力建立社会主义市场经济的法律体系。在提出用立法巩固改革的成果后，他话锋一转，强调说：“仅这样做还不够。还必须充分认识法律对社会经济发展的指导作用。应当通过法律来规范和指导改革开放的发展，依靠国家的力量排除改革开放中遇到的阻力，有力地推动社会主义市场经济体制的建立。”[43]紧接着，乔石还拿邓小平1979年的讲话和前述十三大报告的提法对立法推动改革提出要求：“我们要深刻领会小平同志讲的法律有比没有好，快搞比慢搞好的精神，一些应兴应革的事情，要尽可能先制定法律后行动。”“要适当打破一点常规。”“尽量避免立法工作滞后于改革需要的状况。”[44]为推动改革的进行，乔石还专门提出，要立足国情，大胆吸收和借鉴国外经验，包括“他们走过的弯路，也值得我们借鉴。”乔石甚至直接提出了法律移植问题：外国“有些适合我们的法律条文，可以直接移植，在实践中充实、完善。”[45]

乔石讲话后4个月，即1993年11月，党的十四届三中全会《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，则以中央文件的形式明确提出了立法推动经济体制改革的策略：“社会主义市场经济体制的建立和完善，必须有完备的法制来规范和保障”，“立法要体现改革精神，用法律引导、推进和保障改革顺利进行。”[46]

到了1995年12月，乔石在全国人大常委会主办的关于市场经济的立法工作座谈会上再次提出了立法推动改革的问题。他说：“改革中的难点，也是立法中的难点。”我们要“以改革的精神解决立法中遇到的难点和问题。”“对于一些应兴革的事情，应当积极总结实践中的经验和作法，借鉴国外的经验，尽可能作出规范，而且规范要尽可能具体明确，便于操作，从而更好地用法律引导和推动改革与发展。”[47]

那一时期，围绕如何用立法推动经济体制改革，理论和实务中还对超前立法展开了讨论，一种倾向性观点主张大面积地直接移植国外市场经济方面的法律，进行超前立法，推动我国经济体制改革的进行。对这个问题，乔石在前述1993年的讲话中已点明了界限，即超前和移植来的必须是“适合我们的法律条文”。但还是有观点主张全盘移植，强制中国适应全球化的需要。针对这种倾向，1997年5月6日，顾昂然在16城市立法工作会议上发言时说，“如果说，‘超前’是指立法不要妨碍改革，要有预见，把能办到的、成熟的及早制定成法律，以引导、规范、保障改革的进行，是对的。”但是，“如果把‘超前’理解为不顾实际发展情况，不管经验是否成熟，不管目前是否能办得到，照搬西方发达国家的法律规定，那是行不通的。”[48]

无论如何，在乔石主持的八届全国人大常委会期间，用立法推动改革，建立社会主义的市场经济体制，成为处理立法与改革关系的主旋律。这一时期，全国人大及其常委会从规范市场主体、市场活动到加强和改善宏观调控等诸多方面，组织起草、审议和通过了大批法律，大体形成了社会主义市场经济法律体系的框架。

值得注意的是，在乔石担任八届全国人大常委会委员长期间，除了提出立法推动经济体制改革外，他还曾经两次提出要通过立法推动政治体制改革：一次是1993年4月1日，他在八届全国人大常委会第一次会议上说：“除了加快制定经济方面的法律外，还要抓紧制定推进民主政治建设和保障公民权利方面的法律”。[49]第二次是1997年3月14日，乔石在八届全国人大常委会第五次会议上提出，要抓紧制定和完善有关“推进社会主义民主政治建设的法律。”[50]但总体看来，在乔石担任委员长的八届全国人大期间，立法对改革的推动，主要还是限于经济体制领域，除了1994年的国家赔偿法和1996年的行政处罚法在一定意义上推动了政治体制中的行政体制改革外，其他推动政治体制改革的立法并不多见。

我们回顾历届全国人大常委会委员长的讲话也可以发现，乔石也是提出用立法推动改革态度最明确、次数最多的领导人，在此后的九届、十届、十一届全国人大常委会期间，领导人强调立法对改革的推动则相对少见了。比如，从已经公开的资料看，李鹏在担任九届全国人大常委会委员长期间，只在1999年11月2日全国人大常委会召开的立法工作会议上说过，“要发挥法律对改革实践的引导和规范作用”。[51]