当代中国处理立法与改革关系的策略 （7）

四、改革、发展、稳定是当代中国立法的主题词

近年来，在处理立法与改革关系的各种策略中，还有一种经常性提法即：正确处理立法与改革、发展、稳定的关系。改革、发展、稳定是中国社会前进的主题词。其中，改革是动力，发展是目的，稳定是前提。这样，立法所面对的不仅是改革，发展、稳定也被纳入了必须考虑的范围，并需要在三者之间寻找一种平衡。回顾30多年的历史可以发现，立法对改革、发展、稳定关系的处理，经过了一个不断发展变化的过程。

（一）改革开放至上世纪90年代初期：立法的重心由改革转向维护稳定

十一届三中全会结束后，国家工作的重心转向改革，各方面力图通过改革为发展提供动力，并带来社会的稳定。这时候，立法的重心自然也放到了改革上，全国人大及其常委会从1979年到1982年前后相继制定了一批旨在推动改革开放的法律，通过改革既有的政治和经济体制，为各项事业的发展提供良好的环境。

但在改革起步的时候，影响社会稳定的问题也出现了，并随着改革的深入变得越发严峻。从上世纪80年代到90年代初期的10多年间，稳定一直是困扰着改革与发展的关键性因素，在这一背景下，立法的重心也相应地由改革逐步转向对社会稳定的维护。

维护社会稳定的首要任务，是打击各类破坏社会治安和经济秩序的犯罪行为。改革开放之初，也是“文革”结束不久的一个时间段，社会治安形势相当严峻，各类经济犯罪猖獗，为了保证改革与发展，全国人大除了通过1979年刑法外，又由它的常委会从上世纪80年代到90年代初期相继通过了一系列关于惩治破坏社会治安和实施经济犯罪的犯罪分子的决定，有力地维护了社会治安和经济秩序。

而经济体制改革本身出现的问题也增加了社会的不稳定系数，影响了经济、社会的健康发展。如何把握改革所引起的社会稳定性和可控性的限度呢？1983年6月，国务院负责人在向六届人大一次会议做的政府工作报告中提出：“经济体制改革过程中出现一些小的问题，是难以避免的，也是不难纠正的，但是，必须保证不出大的问题。”[90]1990年12月，李鹏在十三届七中全会上做关于制定国民经济和社会发展十年规划和“八五”计划建议的说明时，也提出这个问题。他说：“推进改革的步骤，要充分考虑国家、企业和人民群众的承受能力，有利于社会稳定，避免引起过大的社会震动。”“一点震动没有也不可能，但要避免大的震动。”[91]这样，由国务院向全国人大及其常委会提出的法律草案，对改革性内容的规定，都有一个前提和底线，即“保证不出大的问题”和“避免引起过大的社会震荡”。

那么，如何才能保证不出大的问题呢？按照国务院的设想，立法中涉及“改革的每一个步骤和措施”，都必须做到四个有利于：一是“有利于完成国家计划规定的各项任务”；二是“有利于国民经济协调发展”；三是“有利于各项经济活动取得较高的社会经济效益”；四是“有利于兼顾国家、企业、个人三者的利益。”[92]这一指导思想对上世纪80年代中后期的经济立法产生了重要影响。前述全民所有制工业企业法、破产法等涉及改革重大事项的法律的制定，都是在这一思想指导下进行的。当然，全民所有制工业企业法、破产法等法律制定后实际处于虚置状态，本身也说明了在立法中既要反映改革，又要实行这“四个有利于”，是十分困难的，进一步说，它实际是反映了改革与发展特别是稳定之间存在的深刻矛盾。

值得注意的是，为保证改革不出大的问题，国务院在上述1983年的工作报告中还特别强调，“任何地区、部门和企业单位的改革，都必须以维护国家整体利益和广大消费者的利益为前提。”[93]这个提法针对的是改革中潜滋暗长的部门争权争利的观念和现象。因为当时，“在部分同志中存在着一种观点，把改革单纯看成是权力和利益的分散。”[94]而“这种观点是不正确的，有害的。”“立志改革，不应该热衷于局部争利争权”。[95]改革中出现的部门保护和部门利益倾向，影响了改革的健康发展，影响了社会稳定。所以，从那时到今天，我们一直强调在立法中反对和努力消除部门利益的倾向，但效果未尽人意。现在，人们越发认识到，立法中的部门利益已经成为阻碍改革甚至危及社会稳定的严重因素。

除了破坏社会治安、经济犯罪和改革本身引发的社会不稳定因素外，上世纪80年代，政治局面的稳定也受到威胁。

对于中国究竟应走什么样的政治发展道路，从改革开放一开始就存在两种思潮、两种观念、两种路线的激烈交锋和斗争，这种交锋和斗争直接影响到改革与发展两个大主题。1980年底，中央工作会议决定用调整的方针对经济生活中的诸多方面进行改革时，邓小平就在会上说，“安定团结的政治局面是巩固还是遭到破坏，是这次调整成败的关键。”[96]他说，“极少数坏头头操纵的非法组织、非法刊物的积极串连，反党反社会主义言论的公开发表，反动传单的散发，政治谣言的传播”，严重破坏了安定团结的政治局面。[97]