当代中国处理立法与改革关系的策略 （8）

那么，如何与这些势力进行斗争呢，邓小平提出了立法解决的办法：“不能采取过去搞政治运动的办法，而要遵循社会主义法制的原则。”“建议国家机关通过适当的法律法令，规定罢工罢课事前要经过调处；游行示威事前要经过允许，指定时间地点；禁止不同单位之间、不同地区之间的串连；禁止非法组织的活动和非法刊物的发行。”[98]邓小平讲话两个月后，中共中央和国务院还联合发布了一个关于处理非法刊物、非法组织和有关问题的指示，要求制定出版登记法、结社法、集会法，以维护社会稳定。[99]

到了上世纪80年代后期，影响政治稳定的情况日趋严重。此前，虽然面临上述诸多的不稳定因素，但与维护稳定相比，以立法反映改革仍然是坚韧的目标。1987年党的十三大报告这样表述了立法与改革的关系：“法制建设必须贯串于改革的全过程。”[100]按照这个报告的要求，立法不仅涉及经济体制改革，更涉及政治体制方面的改革，“应当通过改革，使我国社会主义民主政治一步一步走向制度化、法律化。”[101]

十三大结束后，立法与改革的诸多工作未及开展，国家的政治局面即已风波涌起，并直接影响到了改革、发展与稳定三者关系的权重。1989年2月6日，国务院总理李鹏在春节团拜会上讲话的题目就叫“把稳定、改革、发展统一起来”，他提出要“在稳定中搞好改革，在稳定中求得经济的发展。”[102]这就把稳定放在改革和发展之前的首要位置了。20天后，即26日，邓小平与美国总统谈话时提出：“中国的问题，压倒一切的是稳定。”[103]再一周后的3月4日，邓小平在同中央负责人作“中国不允许乱”的谈话时，进一步说到用立法维护稳定的问题：“控制局势要注意方法。”“特别要抓紧立法，包括集会、游行、示威、新闻、出版等方面的法律和法规。”“违法的就要取缔。”[104]结合1989年通过的集会游行示威法以及此前此后国务院制定的有关出版、社会团体管理方面的行政法规，可以看出，这些法律法规制定的一个重要初衷，就是维护稳定的政治局面。不仅如此，在政治风波的前后，有关改革、发展方面的其他经济和政治领域的改革性立法也都让位于稳定了。

（二）邓小平南巡至八届全国人大期间：注重立法决策与改革、发展决策的紧密结合

1989年的政治风波结束后，国家的形势趋于稳定，集中精力谋划改革与发展已成当务之急。特别是1992年邓小平南巡讲话后，人们对实行市场经济和社会发展方向的认识一下子豁然开朗，加快改革与发展成为全党和全社会的共识。1993年11月，中共中央在《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》中提出，经济体制改革“必须从总体上处理好改革、发展和稳定的关系”。[105]这就改变了几年前对三者关系的认识，把改革、发展放到了稳定之前，说明在形势稳定后，首要的任务是改革与发展。这个大的背景也决定了立法的重心要由先前的维护稳定向改革与发展的方向转移。当然，这里所说的改革，主要还是指经济体制方面的改革。

分析上世纪80年代中后期至90年代开始一、两年的立法可以发现，这一时期全国人大及其常委会制定的法律中，除了维护稳定这个重心外，还有一大特点，就是政府部门进行行业管理的法律在立法中占了相当的比重，这些法律又带有浓厚的计划管理的烙印。所以，在建立市场经济体制的目标确立后，无论从指导思想还是数量上看，改革、发展的主题都成为立法之急需，立法决策与改革、发展的决策相结合，成为必然趋势。

我们对这个问题的认识大致经过了三个阶段：第一个阶段，是从纠偏的角度提出，防止立法中改革与发展的脱节。在上世纪80年代的经济体制改革过程中，出现了改革与发展相脱节的情况。李鹏1990年初在全国经济体制改革工作会议上，年底在十三届七中全会上，两次提到这个问题：“有一段时间，我们在研究经济体制改革时与国家社会经济发展的计划有点脱节。”[106]在“八五”期间，“既要安排经济和社会发展，又要规划经济体制改革，并把两者紧密结合起来，避免改革是改革、发展是发展的两者脱节现象。”[107]李鹏所说的这种改革与发展脱节的情况，在一些法律的制定中就有反映。比如，上世纪80年代中期制定矿产资源法时，矿产开采十分混乱，改革和规范矿产资源管理体制是立法的主导思想。但为了帮助群众尽快脱贫致富，有一种意见主张，对矿产资源的开采要加大改革力度，少管多放，“有水快流”。这就极易放开和纵容乱开乱采的混乱局面。这种意见一度干扰和阻滞了立法的正常程序。如果法律确定这种只顾眼前致富的想法，就会牺牲经济社会的长远发展，牺牲子孙后代对矿产资源的利用。所幸1986年通过的矿产资源法在经过反复的调研和讨论后，妥善地处理了这一改革与发展的关系。类似这样的情况，使我们认识到，在立法中既要考虑改革某些管理制度的需要，又要妥善处理这一改革与经济社会发展的关系，做到“发展必须依靠改革，改革必须为发展服务”。[108]

第二个阶段，是在防止立法中改革与发展脱节的基础上，明确从正面提出改革决策与立法决策的紧密结合。从已有的文献看，上述1993年中共中央《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》首次提出，“改革决策与立法决策紧密结合。”[109]这个提法意味着，在立法与改革、发展的关系上，更为重视的是改革，改革成为立法的主题词。

如何做到改革决策与立法决策的紧密结合呢？1994年9月13日，顾昂然在《人民日报》撰文谈全国人大及其常委会立法工作的情况和任务时，专门阐述了几种结合方式：一是，制定什么法律，重点抓什么，先制定什么后制定什么，要根据改革的重点、步骤来确定。二是，立法要体现改革的精神，用法律引导、推进和保障改革的顺利进行。三是，法律的内容要根据改革的情况而定，经验成熟的做出具体规定；方向明确、具体经验尚不足的，原则规定；现在办不到，将来才能办到的，暂不规定。顾昂然还进一步总结说，“立法一定要与改革决策紧密结合，包括改革的步子多大，改革的时机等，既要符合改革的方向，有利于改革推动，又要考虑现实情况。”“客观需要又具备可行性的，绝不能拖延滞后，妨碍改革；也不能脱离客观实际超前，把现在办不到、不能办的事情，用法律予以规定。”[110]这大约是迄今为止立法机关的部门负责人对立法与改革关系最详尽的阐述了。

第三个阶段，是更全面地提出改革、发展决策与立法决策相结合的立法策略。1995年9月中共中央提出的《关于制定“九五”计划和二○一○年远景目标的建议》，在立法与改革决策结合的基础上，又进一步提出，立法要与发展决策结合：“改革决策、发展决策与立法决策紧密结合”。[111]这无疑是对三者关系认识的一次升华，它要求立法不仅要反映改革的决策，也要反映发展的决策，并妥善处理改革、发展之间的关系。这一年的12月，乔石在全国人大常委会立法工作座谈会上也相应提出：“立法工作要与改革和发展的实际紧密结合。”[112]到了1998年3月，田纪云在九届全国人大第一次会议上作八届全国人大常委会工作报告，总结八届五年的立法工作时说，一条重要的经验就是，“坚持立法同改革、发展的重大决策相结合。”[113]

按照上述中共中央的建议、乔石的讲话和田纪云的工作报告，立法与改革、发展决策的结合有三个重要特点：第一，这种结合主要是指经济领域立法的结合。“常委会把加快经济立法作为第一位的任务”，着重“围绕市场经济体制的主要环节，努力构筑社会主义市场经济法律体系框架”，[114]“用法律引导、推进和保障社会主义市场经济的健康发展。”[115]第二，立法以主动、进击的姿态结合改革、发展的需要。“改革中的难点，也是立法中的难点”，“以改革的精神解决立法中遇到的难点和问题”，“对于一些应兴应革的事情，应当积极总结实践中的经验和作法，借鉴国外的经验，尽可能作出规范，而且规范要尽可能具体明确，便于操作，从而更好地用法律引导和推动改革与发展。”[116]第三，注重用立法总结和巩固改革、发展的经验与成果。“从我国社会主义初级阶段的实际出发，认真总结改革开放和现代化建设的经验，把实践证明是正确的经验用法律肯定下来，巩固改革开放的成果。”[117]

值得注意的是，在八届全国人大期间，立法的重心虽然放在改革、发展方面，但并没有忽视稳定问题。1994年劳动法的制定就是典型。此前，在计划经济体制下，国有企业用工或者劳动者就业，都由政府包办和分配。但实行市场经济，就要改革劳动制度，对企业职工普遍实行劳动合同制。而那时候，一些地方在实行劳动合同制的试点中发现了一些问题：企业对多余的职工不敢辞退，有的职工被辞退后，到政府门前静坐，影响了社会稳定。一些企业认为，只有建立起完善的社会保障制度，才能改革原来的劳动制度。这样，劳动法的制定就涉及如何处理改革、发展、稳定的关系问题。立法机关认为，不改革计划经济下的劳动制度，就不能建立和发展市场经济，但在建立劳动合同制度的同时，又要考虑各地的不同情况，对暂时不具备条件的地方，应当允许有步骤地实行，以避免一刀切对社会稳定带来的冲击。所以，劳动法在确立劳动合同制度的同时，又在附则中规定，省、自治区、直辖市人民政府根据本法和本地区的实际情况，规定劳动合同制度的实施步骤，并报国务院备案。[118]