当代中国处理立法与改革关系的策略 （9）

（三）九届全国人大以来：通过立法寻找改革、发展、稳定之间的平衡

八届全国人大期间，是经济体制改革与发展奋发起步的阶段，通过几年的努力，市场经济法律体系的框架已初步形成。但随着改革的不断深入，经济、政治、社会、文化、生态等诸多方面的深层次矛盾以及由此引出的稳定问题也日益突显，而稳定问题又反过来影响到改革与发展。中共十五大报告意识到了这一点：“没有稳定，什么事也干不成”，并提出，“正确处理改革、发展同稳定的关系”，“具有极端重要的政治意义”。[119]如何处理三者之间的关系呢？十五大报告提出的策略是，“必须把改革的力度、发展的速度和社会可以承受的程度统一起来，在社会政治稳定中推进改革、发展，在改革、发展中实现社会政治稳定。”[120]

这一策略直接影响了立法中对改革、发展、稳定三者关系的处理。1998年，李鹏在九届全国人大常委会第一次会议上花了不小的篇幅阐述这个问题。他说：“改革有一个不断深化的过程，改革的难点也是立法的难点。这就要求在立法中把握好一个恰当的‘度’。”[121]李鹏所说的这个“度”，就是在立法中处理改革、发展、稳定三者关系的重要的艺术和策略，它有三个基本原则：一是，“既要坚持改革的方向，有利于深化改革，又要保证各方面的工作顺利进行”；二是，“既要保持法律的相对稳定性，又要随着改革的深化适时修改不相适应的法律”；三是，“既要加快立法步伐，又要选择好法律出台的时机”。[122]这种把握“度”的策略基本贯穿了九届全国人大以来的国家立法，使改革、发展、稳定三者之间可能存在的冲突在立法中达到了较好的平衡。把握“度”的方法有以下几种：

第一，将党和国家关于改革、发展、稳定的重大决策作为立法的依据，在大局中立法。李鹏、吴邦国对全国人大常委会的立法工作多次这样总结和提出要求。2008年，全国人大法律委员会在总结十届全国人大期间的立法工作时也说：“把每一件法律都放在党和国家工作大局中审视和把握”，“着力运用法律手段促进经济又好又快发展和社会全面进步。”[123]

第二，以科学立法、民主立法来解决改革、发展、稳定中的矛盾和问题。十届以来，全国人大常委会就“以改革创新精神，积极探索科学立法、民主立法的有效形式”，“正确处理立法中遇到的矛盾和问题”。[124]

第三，围绕改革的重点和难点开展立法。改革的重点和难点同时也是关系发展、稳定的重点和难点，解决好改革的重点和难点，就是妥善处理了改革、发展、稳定的关系。1999年，姜春云在九届全国人大二次会议上提出，“改革的重点和难点也是立法的重点和难点。常委会要以改革的精神对待和解决立法工作中遇到的问题，把立法同改革、发展、稳定的重大决策结合起来”。[125]前述全国人大法律委员会在总结十届全国人大期间的统一审议工作时也说，“紧紧围绕改革发展稳定中的热点难点问题”开展立法。[126]

第四，妥善处理好立法的前瞻性与阶段性、前瞻性和可操作性、稳定性和变动性、巩固成果和留有余地之间的关系。改革、发展、稳定三者之间的矛盾与冲突，常常就是上述四类关系的矛盾和冲突。为此，九届全国人大常委会在工作报告中曾提出，在立法中“既注意法律的前瞻性，又考虑法律的阶段性；既及时肯定改革的成果，又为深化改革留有空间和余地。”[127]2004年，吴邦国在全国人大常委会工作报告中也说，立法时“既注意及时把改革中取得的成功经验用法律的形式确定下来”，“为改革发展提供坚实的法制保障”，“又注意为继续深化改革留下空间。”[128]007年，吴邦国在常委会工作报告中又提出，要“妥善处理好法律的稳定性和变动性、前瞻性和可操作性的关系。”[129]

第五，妥善处理立法中的各种利益关系。立法中的利益关系，既表现为不同主体的利益冲突，也表现为不同阶段的利益冲突，能否处理好这些冲突，直接关乎改革、发展、稳定的大局。十届全国人大期间，吴邦国在常委会工作报告中曾提出，立法工作要“统筹兼顾最广大人民的根本利益、现阶段群众的共同利益和不同群体的特殊利益”。[130]根据这一原则，这一届法律委员会在统一审议法律案中，将处理好各种利益关系视为“一个重大课题”，注意“协调、兼顾各方面、各阶层群众的具体利益”，“正确处理全局利益和局部利益、长远利益与眼前利益、公共利益与私人利益、共同利益与特殊利益的关系。”[131]

第六，根据改革、发展、稳定的急需开展立法。三者之间的平衡是动态中的平衡，时而改革急迫一些，时而发展是重心，时而稳定又更为严峻，立法反映的正是这一动态中的平衡，是改革、发展、稳定中的急需。2003年，吴邦国在十届全国人大常委会第一次会议上就提出：“集中力量，保证急需制定和修改的法律，以及形成法律体系必不可少的重要法律适时出台”，使立法工作服从和服务于改革、发展、稳定的大局。[132]

总体上看，这些年来立法较为妥善地处理了改革、发展、稳定的关系，也积累了丰富的经验。可以预见，在今后相当长的时间内，妥善处理立法与改革、发展、稳定的关系，依然是一种重要的立法策略。但是，实践也向我们提出了一些值得思考的问题，那就是，正确处理改革、发展、稳定的关系，从抽象的意义上进行理论的阐述比较容易，也具有说服力，而在立法活动中，却并非一个易于把握和操作的问题：

首先，改革、发展、稳定三者的辩证关系，在立什么法和不立什么法的问题上不好把握，当确定要制定一部法律后，在法律规范的内容中也不易把握。理论中的共识是：改革是动力，发展是目的，稳定是前提，但这些说法宏大又抽象，具体到要不要立一部法以及在一部法律所规范的事项中，就很难把握“动力”、“目的”、“前提”之间的关系和尺度了。

其次，就立法的重心而言，一部法律或者一部法律中的具体内容，在什么样的情况下以改革为重，在什么样的情况下以发展为重，在什么样的情况下又以稳定为重，以及如何处理三者之间的平衡，也是一个不易判断、不易把握的问题。

第三，三者关系中有一个重要的前提性内容，即“稳定”，并居于前提性和压倒一切的地位。但是，稳定也有一个相对和绝对、运动和静止的问题，有暂时的稳定和表面的稳定，也有暂时的不稳定和表面的不稳定。为了暂时的稳定或者表面的稳定，不通过立法反映改革和发展的趋势，则有可能导致将来更大的不稳定。而牺牲暂时的稳定和表面的不稳定，果断地用立法推动改革的前进，处理改革中出现的问题，则可能为将来更长久的、真实的稳定打下基础。而什么样的情况叫稳定，什么样的情况叫不稳定，稳定或者不稳定由哪一个主体来判断，又是一个相当复杂的问题。所以，仅就稳定而言，在具体的立法中就是不易把握的。

总之，在立法中，如何将改革、发展、稳定三者的关系由理论变为实证，由抽象变为具体，将是我们面临的一个十分重大的课题。