丁元竹：治理现代化：让权力回归本色

当下，政府与市场的关系、政府和社会的关系正成为人们关注的热点，究其原因，一是十八届三中全会《决定》提出，“使市场在资源配置中起决定性作用”和“更好发挥政府作用”，这给人们留出很多解读的空间；二是人们认为，只有界定政府、市场、社会的关系，才可以规范它们各自活动的范围，预防滥用权力，避免市场失灵，确保社会公平正义。

市场秩序依赖于政府法制建设和权力规制

世界上没有统一的、绝对的政府与市场的关系、政府和社会关系的划界，不同国家的政府与市场的关系、政府和社会关系是不一样的。

以美国为例，其劳动力市场非常特殊，一是它以自己的强大经济和科技环境吸引了世界上数以万计的高智能型人才，从而铸就了这个国家经济社会进步的科技创新动力。二是它通过非法移民的形式输入极其廉价的劳动力，美国的贫困人口占其人口总数的10%以上，也有人认为接近20%，这些贫困人口既拖累了美国，又支撑了这个国家，这种市场构架是世界上其他国家都不曾有的。因此，人们通常把市场经济划分为以美国为代表的自由市场国家，以德国为代表的社会市场国家，和以日本为代表的国家市场国家等等。第二次世界大战以来，这几个不同类型的国家，都成为现代国家发展的代表，它们代表了不同历史、文化、政治和地理环境所塑造的不同市场经济。

现代经济是一个高度复杂的体系。经济生活从来就不仅仅是亚当·斯密假定的经济人，或叫做“理性-经济人”、“实利人”或“唯利人”。现实生活中，经济人同时也是社会人，他（或她）通过各种社会方式展示自己的需求，这也就增加了在实际生活中划分政府、市场和社会边界的难度。就研究来说，经济学家和社会学家研究的具体的个体，在其实际行动中表现出来的可能是“说得出来的我”，但是，真正意义上的“我”可能是说不出来的，或者不愿意说出来的，因此，学者们即便是做了深度的研究，要真正把握现实的经济运行规律并非一件易事。因此，从理论上梳理政府与市场、政府与社会的关系就需要特别谨慎。

这不是说，政府与市场、政府与社会没有边界。其实，我们可以通过权力的使用来看它们之间的界限。市场机制的特点之一，就是市场的权力是通过一个个市场主体分别作出交易决策实现的，所以，市场的权力是分散的。这些分散的权力要有秩序，必须依法运用，所以市场经济又是法治经济。政府是制定法律法规，保护市场的主体。政府在规范市场的同时，也要规范自己，这就是要谨防政府机构和公务员滥用权力。它是人们评判政府的公信力、绩效和透明度的标准之一。

一方面，滥用公权力严重损害公共利益，使广大社会成员感到不公平和不公正，引发群众不满。另一方面，公权力的滥用会对现代市场制度和社会体制造成严重扭曲，不利于市场经济体制的建设和完善。发展和完善中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化，必须把公权力的约束摆在一定范围。当前，为了进一步明确政府与市场、政府与社会的关系，必须进一步规范政府的权力，进一步明确市场的作用，进一步完善社会组织治理体系。

　以公平正义原则设计关乎人民福祉的政策

政府行使权力的首要任务是维护社会公平正义，具体体现在它确保社会公平正义的社会政策上。通常，社会政策是政府的兜底政策。一个经济体，该把多大比例的权力交给市场去支配？老实说，这不是一个容易说清楚的问题，一方面，市场的力量来自它本身的分权：它促使个体去发挥各自的积极性来解决自己的问题，创造更多的利润。另一方面，现代市场经济的交易体系非常复杂，非古代市场的简单产品交易所能比拟。例如，网络上的金融交易因为黑客等因素的介入而变得十分复杂，必须引入政府的监管。再者，政府还需要提供市场不愿意提供的公共服务和公共产品，诸如义务教育、基本医疗等。在我国，经济调节、市场监管、社会管理、公共服务和环境保护被界定为政府的基本责任。

发挥市场在配置资源中的基础性作用的同时，实现社会的公平正义，是全面深化改革的核心。这件事情知易行难。2009年启动的医药卫生体制改革取得了巨大成就，尤其在医疗卫生设施建设方面功不可没，具体到制度和机制上还需要进一步深化改革。医疗卫生是较早被产业化的行业，后来又在改革中被纠偏，转向公益化方向。但是，在这个过程中存在的问题还是不少，以挂号为例，替人排队在全国各地医院已经司空见惯，甚至出现了所谓的“黄牛党”，也出现了合法化的VIP通道，这些看似发挥市场作用的手段，其实背后就隐藏着不公平和不公正，它意味着有钱人可以通过支付额外的加价，可以优先于他人。当然，这不是中国特有的现象，在美国有偿替人排队和“特约医生”也司空见惯。这个始于撒切尔和里根时期的所谓新公共管理革命的体制机制，目前已经蔓延到基本公共服务和福祉领域，诸如用金钱实现牢房升级、购买代孕、投资移民、碳排放交易、付费猎杀珍稀动物等等。如果金钱可以购买一切，富足与否就决定一切。如果把一切都交给金钱，人世间的诚信、友爱、奉献等社会价值和生活意义都会受到侵蚀。这可以帮助我们理解为什么《决定》中特别强调在实现人民福祉、推进社会体制和司法体制改革中要坚持公平正义的原则。在全面深化改革的过程中，针对社会和司法领域的改革，必须坚持公平正义，确保其不遭受市场价值观侵蚀。从这里，我们也可以看到政府是应当而且必须有自己的边界的，这个边界就是保护社会的公平正义。

政府要最大限度确保社会政策的公共性，避免利益集团干扰。科学技术研究和科学技术开发本身是没有什么价值取向的，对于那些从事科学技术研究和开发的人来说，他们完全可以按照价值中立原则进行技术研究和开发。市场经济则是完全按照利润最大原则吸纳技术，这就是为什么过去几百年人类在经济技术上取得巨大、快速进步的原因之一。但是，社会发展和社会政策则大不相同，社会政策的应用涉及到实施这些政策的决策者的自身利益，在某种意义上，决策者本身是政策的受益者或受损者，决策者在实施政策、制定政策过程中难以超越价值中立原则，这就必然造成社会发展领域的不平等，甚至出现“经济越发达，社会就越趋向于不公正”的现象。“市场如果受到富人或市场参与者的影响，他们将产生不平等，将使市场失效并使不同利益群体产生扩大财富的不同激励”。针对社会政策和社会保障失灵，出现了志愿主义的治理模式，那就是非营利部门参与社会福利和社会保障。但是，在社会政策制定领域，如何确保政策的公共性依然是一个确保实现公平正义的大课题，也是界限政府作用和界定的关键。