丁元竹：治理现代化：让权力回归本色（2）

以制度建设严格限制公权力和预防腐败

政府的权力通常是通过它的工作人员，公务员和政府雇员来实施的。作为公权力的政府权力在由公务员实施过程中若确保不被滥用，必须加强制度建设。当前，我国的政府管理存在的问题主要包括，职能越位、缺位问题；职责交叉、权责脱节、争权诿责；机构设置不合理，机构重叠、人浮于事；权力缺乏制约监督，不作为乱作为；以权谋私、贪污腐败。尤其是一些地方、一些部门的腐败问题，引起社会关注最多，议论最激烈。

严格限制公务员滥用公权力，预防官员腐败，必须进一步加强制度建设。在我国，作为一种职业，公务员的优越性主要表现在工作稳定性、福利优厚性、社会声望高。公务员通常是财政供养的政府行政人员，还有一些称为公务人员，包括参照公务员管理的人员，科研、教育、卫生、文化等行政性事业单位工作人员。政府最为典型，处于核心圈，事业单位处于中间状态，而国有企业则处于最外围。我国有公务员约700多万人、事业单位员工3000多万人。2014年国家公务员考试，职位只有1.9万多个，报考人数却达到了111.9万人。有人把考入公务员和事业单位，甚至国有企业，视为进入“体制内”，进入“体制内”是令人羡慕的事情，非议也很多。

对于“体制内”和“体制外”应该历史地看待。中国的经济体制改革是从体制外开始的，先是农村实行联产承包责任制，也就是，我们经常说的“双轨制”。通过体制外的改革推动体制内的改革，也就形成了后来的所谓“双轨制”，双轨制不仅表现在经济体制和市场体制上，也表现在行政体制和事业单位的体制上，也就是人们现在看到的“体制内”和“体制外”。如果当时不是采取这样的改革，像前苏联那样采取“休克疗法”，中国也许走不到今天，这是我们必须看到和认识到的。

但是，这并不表示我们认可了目前的“体制内”和“体制外”这种现状，而是要打破“双轨制”，把改革进行到底。把改革进行到底，必须遵循习近平总书记的要求，对全面深化改革的艰巨性、复杂性、关联性、系统性有着充分的估计和认识。当前“体制内”的所谓“待遇优渥”、工资稳定、福利待遇、“保障完备”、退休金制度、“劳动强度低”、“掌控更多资源”等等，可以从几个方面来理解和解释，一是有些是计划经济体制留下来的，还没有改革，必须进一步深化改革；二是在过去30多年的改革过程中，曾经有一个时期实行部门自己改革，结果导致一些部门利益膨胀，不断扩大自己的利益，导致“掌控更多资源”。必须不失时机深化重要领域改革，攻克体制机制上的顽瘴痼疾，突破利益固化的藩篱；三是社会上的一些片面认识，如“劳动强度低”，其实，很多政府部门和机构是“五加二，白加黑”，机关工作人员工作强度和压力巨大，非一般人可以理解。

对于公务员的工资福利待遇应当全面地看，特别像涉及到公务员和事业单位养老保险与其他养老保险，诸如城镇职工养老保险和城乡居民养老保险，议论较多的是所谓“双轨制”，即公务员和事业单位退休金制度与其他养老保险如何“并轨”，其核心理念出自“社会保障体系的公平性”，这的确道出了当前我国社会当前公务员问题的症结。在这个问题上，一是必须把个别官员腐败与公务员制度本身区分开来，不要因为个别官员腐败而质疑公务员制度本身；二是要认真研究现阶段我国公务员制度的特点，从我国的公务员和事业单位的历史特点以及我国工资福利制度和社会保障建设的全局，设计我国的公务员工资福利及社会保障制度。

建立和完善社会组织的善治机制

近年来，腐败问题不仅侵蚀了公共部门，也蔓延至某些非营利组织，即社会组织。规范社会组织管理，建立和完善社会组织的善治机制，相当程度上，就是实现社会组织治理体系和治理能力的现代化。

社会组织善治的意义在于，社会组织的财富归公共所有；社会组织的权利不是归捐赠者、政府官员或专业管理者所有，而是归那些来自不同背景的志愿者领导人组成的理事会所有。在美国，非营利部门理事会成员在法律的要求范围内——包括团体组织法以及根据州非营利法和联邦税收与公民权利法制定的章程来行使自己的权利。非营利部门的大部分权利行使，包括自我规制、问责性和伦理实践，依赖于成千上万的服务于理事会的成员们。在志愿部门，治理一般是指理事会成员和执行官发挥关键作用的行动领域。治理者负责组织的整个方向。尽管治理者负有如此重要的职责，但是通常他们是以志愿者身份参与社会组织的治理，理事会成员只是一份兼职工作，通常一个月参加一次理事会。就社会组织来说，它的治理体现出志愿精神的价值。

社会组织的治理结构取决于它的自身特点，这一点我们可以通过与营利部门的比较来观察，一是社会组织缺乏营利部门所具有的底线，即最低利润底线，社会组织必须具有一个明确的任务和目标，并且必须把这些抽象的目标变成可操作的目标和可以实施的行动方案。

当然，如果营利部门没有明确的目标，也会陷入混乱，他们的努力也会付诸东流。但是，在一定时期和一定的资金底线内，营利部门可以混乱，缺乏目标。社会组织则不可这样，否则，它马上会陷入混乱,社会组织必须不断重申自己的使命，这是毫无疑问的——因为社会组织依赖于捐赠者、志愿者，或者兼而有之。二是社会组织需要非常明确它要达到的结果和社会影响，营利部门则主要考核利润。三是营利部门的经营所得归自己所有或归股东所有，相反，社会组织的所得不论来自捐赠者还是纳税人，都不归自己所有——它们是公共财富,社会组织的理事们只是这些资金的看管人而已。

所以,社会组织应当具有非常强烈的问责性机制——问责它的使命、产出、资源配置和它们的生产率，并需要非常明确它们的责任。它们需要有效的、强有力的、直接的治理和清晰的治理结构。实际上，社会组织的理事会一直非常重要，如今人们对于它的作用的关注超过以往。这个细致观察一直受到下列因素的影响：计量社会组织提供的服务需求、对于资助这类服务的私人或公共资金来源的极度竞争以及人们对于社会组织传递服务取决于它们领导人的效率这一日益增长的认同等等。

总之，保护和监管市场，建设法治经济，通过社会政策兜底，实现公平正义，加强社会组织的绩效管理，实现其善治，是当下进一步理顺政府与市场、政府与社会之间的关系，预防腐败，推进国家治理体系和治理能力的重要任务。

（作者为国家行政学院教授）