李旭章：中国“债务危机论”其实是一个伪命题（2）

坚持市场决定、政府有为，创造性地化解地方债矛盾

当然，在利用地方债和地方融资平台的同时，需要采取切实措施防范债务和金融风险；把地方债这个“近忧”与长期经济增长的“远虑”结合起来。

建立一个以地方债券为主体的地方政府融资体系。用地方债发行逐步取代目前以贷款、信托和其他理财产品为主的较不透明的融资方式。新体制将降低地方政府面临的期限错配的风险、避免风险过度集中在银行体系。债券市场和一系列配套改革可以硬化地方政府的预算约束。国际范围内不乏综合改革取得成功的先例。美国各州和地方政府均由本级议会颁布管理地方债务的法律，成为当今世界的样板目标模式。新兴市场国家，如巴西则在国家层面通过“财政责任法”来对地方债务进行约束。从2002年到2008年间，巴西的公共债务占GDP的比重从55%大幅下降到38%，其中主要的债务下降来自州政府的层面。

以稳健的地方财政建设促进地方债的稳健。我们应该承认，目前蔓延的地方债和土地财政，是我国失衡的财政制度造成的。地方政府有责任，但主要责任在中央部门的制度设计。财政部应建立一个能监管所有融资平台的全国性体系，以保证只有处于良好财务状态的融资平台才可以增加借贷；在适当时候放开发行省级地方政府债券，使地方债在阳光下运行；开征财产税，对所有城市住宅征收，为地方政府奠定可持续收入来源（这一措施要有一个过渡，在当前税负较重的环境下不能让人们理解成增加税收）。

可以借鉴国际经验，用立法的形式规定地方政府的债务口径、债务上限、地方人大的审批责任、审计责任以及对违规者的具体惩罚措施。只要是发行地方债的政府，就必须编制和公布其广义政府资产负债表。对发债的政府要组织财产审计，评估地方政府资产。我们已要求各地开始编制三年的滚动预算，可以根据情况适时扩展到5年，促进地方政府从长计议，让投资人更多了解一个地方政府的未来规划。

以市场化手段促进地方债预警体系建设

根据地方债“自发自还”试点指导意见，今后的地方债将必须接受评级公司的评级。对地方债评级，一个重要功能是用统一的标准对不同地方政府的财政稳健性和透明度进行评判。从债务与偿债能力、财政表现、政府管理水平及经济前景几个方面来评价地方政府的信用风险。评级在很大程度上决定了市政债的融资成本，稳健和透明的地方政府可以获得“低成本融资”的奖励。

我们可以创造条件，让百姓直接持有地方政府的债券，尤其是当地居民持有其所在地政府发行的债券，自然会加大居民对地方政府财政行为的关注度和监督力度。各地要有长期的财政预测，独立发债的地方政府要编制和公布债务可持续性的长期预测。将目前散见于实体经济各个部门和领域的不同类型的风险（地方政府融资金平台负债、各种担保、环境治理成本、养老金缺口等）集中体现在未来政府显性债务的数字上。对其进行分析，可以识别未来的偿债风险和导致这些风险的原因，从而将相应的金融风险限制在一定限度内，确保整个金融体系不出现系统性风险。

（作者单位：中央党校经济学教研部）