司法权力规范运行的关键是正当价值体系的构建（2）

二、司法权力运行中的行政化弊端

为了防范司法权力的不规范运行，我国法律设置了许多约束规范。首先，《宪法》第5条规定了包括法院和法官在内的所有组织和个人都应在宪法和法律的范围内活动，第127条强调了上级人民法院对下级人民法院审判工作的监督权力。其次，《法官法》第7条规定了法官应当履行的基本义务，如严格遵守宪法和法律，审判案件必须以事实为根据、以法律为准绳，秉公办案、清正廉明、忠于职守、遵守纪律、恪守职业道德等；第32条规定了与法官职务行为有关的禁止情况，如法官不得贪污受贿、徇私枉法、刑讯逼供、隐瞒或者伪造证据、泄露国家秘密或者审判工作秘密，不得滥用职权、玩忽职守，不得拖延办案、贻误工作，不得私自会见当事人及其代理人、接受当事人及其代理人的请客送礼等，进一步细化了宪法中的相关规定。再次，最高人民法院还制定了数量庞大、具有规范约束力的司法规定，例如《最高人民法院关于审判人员严格执行回避制度的若干规定》、《人民法院执行工作纪律处分办法（试行）》、《最高人民法院关于严格执行<中华人民共和国法官法>有关惩戒制度的若干规定》、《关于规范法官和律师相互关系维护司法公正的若干规定》、《最高人民法院关于“五个严禁”的规定》、以及《最高人民法院关于违反“五个严禁”规定的处理办法》等等，林林总总，全方位地划定了司法权力规范运行的界限。

另外，对司法权力的运行有约束力的党内文件也不在少数。例如2005年中共中央发布了《建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要》，最高人民法院随后向全国法院发布了《关于贯彻落实<建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要>的若干意见》；三年后最高人民法院又发布了《人民法院贯彻落实<实施纲要>和<若干意见>构建惩治和预防腐败工作机制实施细则》。2008年中共中央发布了《建立健全惩治和预防腐败体系2008－2012年工作规划》，最高人民法院随后发布了《最高人民法院关于贯彻落实<建立健全惩治和预防腐败体系2008－2012年工作规划>的实施办法》。这些党内文件虽然形式上仅约束党员法官，但受现实政治体制的影响，事实上对在我国从事公职工作的人员都具有普遍的约束力，对司法权力的运行而言是一种有普遍约束力的政策性文件。

不同层次的法律规定以及党内文件在保障司法权力规范运行、预防司法腐败方面的力度非常大，但司法权力运行的不规范以及法官的违纪违法现象却并未因此而有明显的克制与收敛，阵容庞大的规章制度并未实现预期的防控效果。制度失灵的原因何在？

许多学者对这一问题进行了深度反思。他们中的多数人认为我国法院系统面临这一困境的根本原因在于司法不独立。依法独立行使审判权主要是指法官独立行使审判权，不受其他任何组织和个人包括上级法院或本级法院法官的不当干预，法官只接受法律的约束和自己良心的指引。依法独立行使审判权是司法公正的根本保障。司法若不独立，容易导致司法权力根据法律之外的某种标准如政治需要运行，远离法律的要求；司法若不独立，法官裁判易受利害关系人的影响，难以做到居间裁断；司法若不独立，就难以实现法律上的公正，司法就不会得到公众的承认与信任。[⑦]正是因此，西方许多国家都规定了法官独立审判的制度，以保证司法公正。但我国受前苏联国家权力结构模式的影响，采取了高度集中的政治体制，司法权力也采取行政化运作模式，法院体制呈现明显的行政化特点：法院在整个构成和运作方面与行政机关在体制构成和运作方面有着基本相同的属性，是按照行政体制的结构和运作模式建构和运行的。[⑧]这种行政化的司法运作模式能够在短时间内有效审结大量纠纷，有效贯彻党的路线、方针、政策，实现司法的社会治理功能。但随着社会的发展，中国社会由单一的计划管理走向多元的市场调节，采取行政化运作模式的司法体制日益暴露出与依法独立行使审判权的本质要求格格不入的弊端。

司法体制的行政化弊端主要体现在以下几个方面。首先是法院与其他国家机关之间关系的行政化。在我国，人民代表大会是国家权力机关，法院、检察院、政府都由其产生并对它负责，法院、检察院与政府一样都是人大的衍生机关；而且，由于法院的人事及福利待遇管理来自于地方政府的人事编制部门和财政部门，法院在事实上也几乎成为当地政府的辅助机构。法院时常受到人大或政府的不当影响，审判的独立性被弱化。其次是法院之间相互关系的行政化。我国宪法和法院组织法都明确规定上下级法院之间是一种审判监督关系，通过不同审级的设立，在法院内部相对分权，为那些不服从一审判决的当事人提供进一步的救济，以避免司法权力因独立而陷入专权与妄断。但在实践中，由于各级法院都设置了一定的业绩考核标准，如上诉率、发回重审率、改判率等，使上下级法院之间的监督关系扭曲为一种准行政关系。下级法院在案件审理中遇到疑难问题往往会向上级法院报告，等待上级法院的批复或指示之后再依照办理，以免案件上诉后被发回重审或直接改判。上下级法院关系的行政化使得审级制度形同虚设，下级法院征求上级法院意见之后的判决，实际就是上级法院的意见，审级监督因而名存实亡，当事人的上诉权事实上被剥夺。再次是审判活动过程的行政化。相对于法院处境来讲，我国法官在审判过程中的独立性更弱，不仅在法律上不具有独立审判的地位，在实践中也无独立审判之可能。在法律上，根据法官法和法院组织法的规定，独立行使审判权的主体是法院，而不是法官。因而司法实践中的主审法官并无独立作出判断的权力，所有案件经独任审判员或合议庭审理之后，承办法官须将拟判决的结果上报给副庭长或庭长、重大案件需上报副院长或院长签署同意意见后始能公布结果。[⑨]这一做法体现了强烈的行政化色彩，违背了法官作为依法独立行使审判权之核心主体的基本要求，使亲历案件庭审过程、掌握第一手材料的法官丧失了独立判断的可能性，也就降低了法官规范行使司法权力的积极性。还有就是法官管理制度的行政化。我国现行体制对法官的任免、升职、奖惩都是按照公务员标准予以管理的，法官地位与薪金待遇缺乏法律上的长效保障，在工作中时常受到对其有管理权限或能够决定其薪金福利发放的机构或人员的掣肘，这迫使法官有时不得不为了保全自身利益而在法律和良心上作出让步，降低了审判的公正程度。

司法体制的行政化严重制约了法官依法独立行使审判权的程度，法官审判时不得不花费大量的时间和精力用以平衡来自行政力量的干扰。在具体审判过程中，法官可能会受到来自本院庭长、院长、或者上级法院法官的指示，受到来自行政机关的压力、权力机关的“个案监督”。为了保全自身利益，法官裁判时，通常会向上级领导汇报案件进展情况、请示处理意见，会向权力机关或行政机关通报案情，司法权力运行的不规范情况时常出现。久之，性质更为严重的贪污贿赂、滥用职权、枉法裁判等违纪违法行为也就难以避免了。