大部制改革与权力三分 （2）

第一个角度：从权力配置层面去理解权力的三分。如果从权力配置的角度去理解权力的三分，那么我们可以看到，三种权力的互相制约又互相协调在政府层面的机构设置上体现得很明显，因为这三者的互相制约又互相协调对于保证政府的执行力是必需的。政府组织的架构（横向的部门）本身也可以说是按照这三个权力来设置的。一般来说，从属性上可以把政府机构分成三类：政策性协调性机构、政策性执行性机构和监督性机构，即我们所说的主要履行决策、执行和监督功能的三类机构。以我国中央政府机构的设置而言，比如，以“委”名义出现的机构通常更多地带有决策和协调的功能，比如发改委，主要从事相关政策的制定和协调。而一些以“部”或“局”名义出现的机构则更多地带有执行的功能，尽管部分也带有决策的功能，比如工商总局、税务局等，这些机构既制定政策又执行政策，有一支庞大的执行队伍，不妨把它们列入执行性机构；而像监察部、审计署之类的机构则是典型的专门的监督性机构，对政府的其他部门行使监督的权力。这三类机构的设置在世界上也是比较普遍的。比如在新西兰，毛利人事务部是典型的政策性机构，主要制定与毛利人相关的政策，而社会福利部则既制定政策又执行政策，有一支人数众多的执行队伍。从政府层面来说，这三种不同权力部门的设置是应有之义，而且本身就是分开的（在我国，还有一种以“办”的名义出现的机构，它通常指的是一种不具有独立行政管理职能的机构）。因此，决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调完全可以从这一角度来考虑。

第二个角度：从机构和部门层面去理解权力的三分。就政府的一个组成机构或部门来说，它在其执行职能的运行中，也包含了决策、执行和监督三个方面。在这里，决策、执行和监督最好被理解为三种职能。官僚制内部的自上而下的等级结构决定了部门内的领导者行使决策和对运作进行监督的职能，下级执行决策。但在实际的运行过程中，领导人要么专注于决策，而对执行并不关顾，尤其在传统的只看过程不顾结果的官僚制运作中更是如此（比如，决定运用政府采购的方式购买电脑，但最终采购的电脑既贵又型号过时）；要么集三者于一身，既掌舵，也划桨，既做决定，也执行决定。在韦伯式的官僚制结构中，不存在这三种权力的互相制约和互相协调的问题，有的只是一种职能上的分工，不同的等级履行不同的职能；一种非常明确的上下级命令服从关系。决策、执行和监督在这里要求的是统一，而不是制约，因为这是获得效率的保证。因此，部门内部的决策、执行和监督更多体现的是一种职能的运作。

那么，怎么理解《关于深化行政管理体制改革的意见》指出的“决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调”呢？它指的是政府层面的三权互相制约和互相协调，还是指的是机构、部门层面（也就是新建的大部）内部的三权互相制约和互相协调呢？正如前面指出的，机构部门层面不存在三权、三权的明显分野以及三权的互相制约和互相协调（确切地讲，这三者只是作为职能而存在），那么，这种说法又是如何产生的呢？这里，有必要去追寻一下行政部门决策、执行和监督三分的来源。