大部制改革与权力三分 （6）

这一结构与英国执行局相比的不同点在于，英国的决策执行的分离是在部门内部进行的，而深圳把这一分离放到了政府层面，有的专事决策，也就是当初设计的三大委员会，委下面是专事执行的局。其次，英国的政策和行政之分从结构上打破了上下的等级关系，将两者的关系改变成合同两方的关系，在地位上具备了更多的平等性，而深圳的委和局还有上下关系，没有超越韦伯式的基本结构。再者，在英国的模式中，决策、执行和监督是一个部门内的功能划分，而决策和监督功能通常是在一起，决策者同时也是监督者，而在深圳的模式中，这三者都以不同的部门的形式出现，同时又把监督局置于决策局之上。尽管有这些不同，但是深圳的权力三分的设计在一个主要点上与英国是相似的，这就是以合同的方式将决策与执行既分开又联系起来，并对执行方进行绩效管理。这一做法打破了纯粹意义上的官僚制的命令服从关系，尽管在结构的设计上还保留了上下的等级形式。因此，深圳的权力三分与其说是结构的变动，还不如说是运作机制的变动，尽管这一变动不像英国来得这么彻底。

相比之下，2009年深圳的改革不仅在结构形式上没有采用2004年的设计，它基本上就是对应上面的大部制结构。更重要的是，它在运作机制上也与2004年的设计毫不相干。它基本上就是一个部门的放大而已。

大部制改革的实质是改变政府的DNA。它应该在两个层面上进行。一是横向的部门首先在合并同类项的原则上将职能相近的部门进行整合，解决职能交叉重叠、运作不畅的问题。其次是在新的部门建立起来后如何根据三种不同的权力属性处理好“决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调”的问题。二是在大部门建立起来以后，如何解决内部的运作机制问题，以使组织的效率得到提高。传统的政府运作是建立在官僚制基础之上的。正如前面指出的，官僚制的基本结构是由纵向的、以等级形式出现的命令指挥和执行系统和横向的以职能部门形式出现的分工协作系统构成的。横向的分工在适应专业化要求的同时，也会因分工导致的部门林立、部门职能交叉和重叠而带来部门间协调的可能和运作不畅，而大部制结构想解决的就是这一横向的整合问题。但是，横向问题的解决往往会带来大部门内部的纵向之间的问题。这主要表现在随着大部门的建立以及内部部门的增加，在控制幅度不变的情况下，会增加等级，而如果等级不变，那么就会导致内部各个部门数量增加，这又会带来内部协调的难度，在决策、执行和监督一体的情况下，也会带来运作上困难。因此，大部制在解决横向的整合的同时，还要考虑如何解决因部门的扩大而导致的内部管理和运作问题。比如，2009年，深圳曾撤并贸易工业局、科技和信息局、市保税区管理局、市信息化领导小组办公室等多个机构，成立了科技工贸和信息化委员会，“这个举措虽大大减少原先各个部门职能交叉、政出多门现象，但由于机构过于庞大、沟通不畅，最终于2012年2月选择一分为二”［11］。因此，结构的变化必须考虑由此带来的组织运作机制的变化，而英国执行局的设计就是想通过将决策与执行分开的运作机制来解决组织如何有效运作的问题。它的背后是看结果的企业式运作理念。简单来说，执行局的做法就是颠覆官僚制的结构和运行方式，改变政府的DNA，这个DNA就是与政府形影相随的官僚制。

我们的大部制改革至今还停留在结构的层面上，组织内部的运作机制却没有得到大的改观。运作过程中的决策、执行和监督还是体现了官僚制的集中和统一的特征。将这三者分开，也就是将掌舵和划桨分开，使三者相互制约和互相协调，这意味着部门内部运作机制的改变，而这一改变的较为彻底的方式，就是像英国和新西兰的执行局模式那样，以委托代理和绩效管理的方式改变政府的DNA。正如前面指出的，在官僚制体制下，组织内部不存在决策与执行的互相制约，作为执行的下级必须服从上级。这种互相的制约，在委托和代理的关系中则能得到较好的表现，因为委托方和代理方在合同面前不再是上下级关系，而是平等的关系，而只有这样的关系，才能真正谈得上“互相制约和互相协调”。

以这种方式进行机制的改革，需要处理好两个方面的大问题。首先，如何对待现有既得利益的问题。从一个稳定的、有保障的公务员体制中的一员转变为建立在有风险的合同基础之上的运作团队的一员，这一改革的难度是可想而知的。这里无意讨论改革的一些具体的技术性问题，需要注意的是改革在进行顶层设计时必须考虑到减少由此引发的阻力问题，使改革能够得以推进。其次，如何在推行决策、执行和监督三分的运作机制改革时防止出现像英国、新西兰的执行机构出现的如破碎化、部门考虑等上面提到的一些问题，吸取前车之鉴，更好地推进这一机制的改革。

参考文献：

［1］许耀桐援大部制：再造政府权力结构的契机［J］改革内参，2008，（6）

［2］关于深化行政管理体制改革的意见［EB/OL］（2008-03-15）［2014-05-20］http：//news.xinhuanet.com/misc/2008-03/15/content_7794932.html

［3］王峰.大部制完全正确，但要稳步推进［EB/OL］（2013-03-11）［2014-05-06］http：//theory.people.com.cn/n/2013/0311/c148980-20746624.html

［4］李丹阳 2008—2013：中国大部制改革探索的成效和存在的问题［J］经营管理者，2014，（3）：293-294

［5］国务院关于地方改革完善食品药品监督管理体制的指导意见［EB/OL］（2014-04-18）［2014-06-03］http：//www.gov.cn/zwgk/2013-04/18/content_2381534.htm

［6］英国执行局模式评析［EB/OL］（2013-07-10）［2014-06-01］http：//www.xzbu.com/1/view-4190832.htm

［7］竺乾威援新西兰的执行长制［J］中国行政管理，2005，（7）：78-79

［8］戴维·奥斯本，彼得·普拉斯特里克 摒弃官僚制：政府再造的五项战略［M］谭功荣，译. 北京：中国人民大学出版社，2002：27

［9］深圳政府机构改革启动10大领域实行大部门体制［EB/OL］（2009-08-01）［2014-04-03］http：//finance.sina.com.cn/roll/20090801/07102985373.shtml

［10］江正平，郭高晶 深圳和香港“行政三分制”改革的比较和启示［J］领导科学，2011，（27）：9-11

［11］广东团代表审议国务院机构改革和职能转变方案［N］深圳晚报，2013-03-13（1）