大部制改革与权力三分 （4）

其次，执行局结构也容易造成部门主义。众所周知，公共服务有时是跨越单个政府部门的，但是执行局负责人的绩效合同事实上是与一个具体的部门联系在一起的，这一绩效合同把作为绩效购买者的部长和绩效提供者的执行局负责人紧密地联系了起来，因而往往导致本位主义的考虑，并产生部门之间协调上的困难。再者，在部长和执行局负责人之间确立的“契约”关系有可能导致部长只关注“契约”的结果，而忽略整个部门的所有活动。从执行局负责人的角度来说，由于“契约”强调可衡量的绩效，因而它鼓励了这些负责人仅仅考虑其部长的利益，考虑可衡量的绩效方面，而忽略对有关公共利益的绩效的考虑。

简而言之，执行局模式展现了市场化和企业化的特点，这与西方的新公共管理改革运动的取向是一致的。传统的公共管理建立在官僚制上。官僚制的一个特点是等级制，权力集中在上层。这一传统的体制使得英国的改革者发现政府很难进行真正的良好管理，“高级公务员未经任何管理训练，也不关心管理。公务人员的精英们只是在当今重大政策问题上为部长们提出建议，他们从来都不屑于染指政策的实施，轻视管理者并视之为‘二流’的公务员”［8］27。在西方的文官体制中，这些高级公务员事实上是政策的执行者，而执行者却不屑与执行，“问题不在于公务员，而在于这种体制。要想政府能进行有效的管理，那么官僚体制和官僚组织非改不可”［8］27。改革，按照奥斯本的话来说，就是将掌舵与划桨分开，因而“各自都可以致力于自己的主要使命”［8］30。这一分开的结果，便是颠覆了官僚制的基本结构。

官僚制的基本结构是由纵向的、以等级形式出现的命令指挥和执行系统和横向的以职能部门形式出现的分工协作系统构成的。以纵向结构而言（见图1），这一结构的设计旨在获得效率，但在实际的运行中，既可能出现像英国那样上层轻视管理、不屑实施的状况，也可能产生上层在决策的同时包揽实施和执行的状况（比如在中国不分政务和事务两类官员的情况下），从而使效率下降。

新的结构（见图2）将原来的等级链打断，变成了决策与执行两个部分，而把这两者链接起来的是合同。这又在根本上颠覆了组织内的人员关系。在传统的官僚制结构中，上下关系是一种命令服从关系，而在新的结构中，上下关系变成了一种委托代理关系。这是一种将起源于企业的关系引入政府的大胆尝试。企业的委托代理要解决的是企业所有权和经营权分开的问题，使经理人（也即代理人）能够按所有人（也即委托人）的利益行事。在新的结构中，决策者成了委托人，而执行者则成了代理人，两者根据签订的合同行事，保证各自的利益不受对方的侵害。但是，在具体的运行过程中，委托人和代理人在信息上是不对称的，后者具有信息上的优势，这就导致对代理人的控制问题。在企业，这种控制（还带有激励）的形式就是股票选择权。在新的执行局结构中，委托人主要通过绩效评估和考核来实施对代理人的监督。在这里，决策、执行和监督呈现了官僚等级制中完全不同的面貌。在西方后来的发展中，这样一种关系超越了机构和部门的边界，政府通过外包的方式开始将政府的一些公共服务功能转而由外部的社会组织来承担。