大部制改革与权力三分 （3）

一、决策、执行与监督三分：掌舵与划桨的分离

决策、执行与监督的三分可以追溯到20世纪80年代英国和新西兰的政府改革，它是政府部门内部职能运作的一次变革，也就是将一个部门运作要履行的这三种职能分开，具体来说，就是建立一个执行机构来专门履行执行职能，把掌舵与划桨分开。改革的起因是如何提升公共服务的质量，提高办事的效率。这就要求寻找一种新的、不同于传统公共服务模式的路径和方法，而原有传统行政体制的缺点在于它是一种建立在韦伯式的官僚制组织基础上的集中的公共服务管理模式。1988年，英国政府的题为《改善政府管理：下一步行动》的报告对这一模式进行了严厉的批评，认为这一模式把太多的精力放到了政策的制定上，而不关注公共服务的提供。报告要求部门内应该建立独立的执行局，让其在部门既定的政策框架和资源配置下承担相应的执行功能，专门从事政策的执行和实施，而不是政策的本身。作为这一报告的产物，当年第一个执行机构也就是车辆检查局就被建立起来。这一模式后来就得到了迅速的发展。到90年代末的时候，执行局已经发展到了139个，在执行局工作的公务员占到了中央政府公务员总数的四分之三［6］。同年，新西兰也颁布了《新西兰国家部门法》，该法将政府部以下的局改成执行机构，原常任局长改名为执行长。

英国和新西兰的执行局有以下共同的特点：

1.执行局的建立意味着在原有的部门内进行了一次功能上的切割，把原先决策、执行和监督集于一体的状况通过重新组织的方式切割成两大块，部负责制定政策并对政策的执行进行监督，执行局负责执行。执行局属准行政机构，履行执行的职能，具有一种半分离和半自治的属性，也就是它不独立于内阁部，仍然接受部的管理、监督和领导，但是，执行局拥有独立的预算，在日常的运行中享有充分的自主权。比如，执行局享有一定的财政自主权和人事自主权。在遵守国家财政部设定的财政支出原则的前提下，执行局可以自由支配其财政资源。人事方面，在绩效薪酬设计和人员聘用上享有自主权。

2.执行局的活动根据局与部签署的合同进行。在英国有一个框架性文件，该文件是一种主管部长和执行局负责人之间签订的协议和工作合同。执行局在部制定的文件和政策下履行职责，合同规定执行局存在的意义和目标，提供服务的具体内容，执行局领导人的职责和权限等。在新西兰，执行局领导人也叫执行长，由国务委员会任命。国务委员会除了确定其报酬外，还负有以下责任：一是检查执行机构的结构，在机构之间进行功能分配；二是检查每一机构执行其功能的效率、有效性和经济性；三是检查执行长的工作绩效，或进行一般检查或特别检查；四是向相关部长报告执行长完成相关职责的方式和程度；五是对机构的培训、职业发展、管理系统提出建议；六是批准各个机构确定的内部任命检查程序；七是制定约束部门人员行为的规范［7］。

3.执行机构负责人通过公开竞争产生，政府内外的人都可以竞争这一职位。该职位强调领导能力，注重引进私人企业的管理者。负责人的职位建立在合同之上，可以续聘和解聘。比如，新西兰的执行长的任命以国务委员会与申请人签订的五年一任期的合同形式出现。工资和其他一些雇用条件在合同中确定，工资通常与私人企业同等职位人员相等。五年任期期满，如在位期间表现优异，可续签合同；如干得不好，就会被免职。

4.在获得任命后，执行局实行首长负责制，也就是执行局的局长对部长负责。负责人就成为执行机构的雇主，他们履行的主要职责包括：执行并履行执行机构的职能和责任；对各自的部长和其他部长提供建议；领导执行机构，有效地、经济地管理执行机构的活动，并且在管理上（如人员的录用、工资待遇、财务管理等）具有充分的自主权。

5.与英国相比，新西兰执行长制更强调将绩效与个人而非与项目或机构联系起来。这样，执行长就对组织表现承担个人责任。执行长通常利用内部管理系统来监督和评估组织内个人的绩效，以保证合同签订的输出结果得以实现。对执行长的绩效评估由国务委员会委员在一个特别的执行长部门委员会帮助下进行。国务委员会委员通常根据绩效协议的要求和其他信息来评估执行长和执行机构的绩效报告，最后形成执行长业绩表现的一个总评价［7］。

执行局模式在后来的运作中得到了官方的肯定。2002年，英国内阁办公室发布了题为《更好的公共服务：21世纪的执行局》的政府工作评论，认为“执行局模式是成功的。自1988年以来，执行局模式已经从整体上大大改善了公共服务的效率和回应性”。至今为止，执行局依然是英国中央政府的主体组织形态，在执行局工作的公务员还是占了中央政府公务员群体的50%［6］。同样，在新西兰，执行机构模式也在一如既往地运作。

但是，执行局在后来的运作过程中也产生了一些问题。在英国，自90年代中后期后，执行局的数目在逐渐减少。到2011年，执行局数量下降到80多个［6］。其原因在于：

首先，执行局的改革导致了碎片化状况。以2002年英国组建的环境、食品和农村事务部而言，仅一个部就有执行局21个，如环境、渔业、海洋生物科学中心，英国土豆委员会，环境保护局，本土种植谷物管理局，渔业管理局，肉类和牲畜委员会，杀虫剂安全管理局，酒业标准委员会等。碎片化的状况带来了分散和难以协调。因此，从90年代中后期起，英国在理论上开始提出整体性政府和整体性治理的观点，在实践上，布莱尔政府开始采取“协同性”政府的一些政策措施。而大部制则成了布莱尔以及后来的布朗政府的协同性政府的一种解决破碎化的整合措施。