大部制改革与权力三分 （5）

二、大部制下一步的改革：改变政府的DNA

应该说，“决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调”既可以理解为是从政府层面上来说的，也可以理解为是从机构和部门层面上来说的。前者涉及结构问题，后者涉及运行机制问题。

从政府层面上来说，通过大部的建立更好地使执行不同权力的部门之间做到既互相制约又互相协调。我们通常的理解是大部的建立是为了解决部门林立和职能交叉重叠的状况，这一点当然没错。但是，大部门建立起来后不管怎样，再大也还有边界，还有它的属性问题，比如有的部门基本上属决策性部门，有的主要属执行性部门，有的属监督性部门，正如前面提到的。这样，大部体制改革从横向上讲就带有了一种双重性，既解决原有部门之间分工不合理、职能重叠交叉的问题，同时又使新建的不同属性的大部互相制约和互相协调，使这种关系变得更加顺畅。在这方面，深圳2009年的大部制改革就对“决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调”做了这样的理解。

根据深圳的改革方案，新设的“委”是主要承担制定政策、规划、标准等职能并监督执行的部门，如人居环境委统筹人居环境政策、规划重大问题，并加强负责环境治理、水污染治理、生态保护、建筑节能、污染减排和环境监督等工作。主要承担执行和监管职能的机构称为“局”，而主要协调市长办理专门事项、不具有独立行政管理职能的机构，称为“办”，其中“委”、“局”都对政府负责，“委”对“局”的重大政策、重要事项进行统筹协调，对执行情况进行监督和综合指导，而“局”对“委”进行政策反馈和建议。同时，改革将一部分主要承担执行和监督职能的“局”，有承担制定政策、规划、标准等职能的“委”归口联系，将一部分的“办”交由政府办公厅口联系［9］。

但这一理解存在四个方面的问题：一是委办局这样的部门设置在大部制改革前就有，连名字都没有改，而新建的委办局的基本定位与原来的没有什么不同，只是规模发生了一些变化而已。二是现有的安排体现不出决策、执行和监督的三分。委和局是平行的机构，都是政府的部门，两者不是决策和执行的关系，只是功能有所不同，前者更多偏向于协调和决策，后者更多偏向于执行，两者没有上下关系。三是这里的局不是英国和新西兰意义上的纯粹的执行局，它本质上还是韦伯意义上的传统的机构，内部包含着决策、执行和监督三种功能，只不过一些局在属性上更偏向于执行而已。四是英国和新西兰的执行局的本质特征在于组织结构上的等级链的断裂，以及运作上的以契约连接为特点的市场化运作方式，而这两点在深圳的设计当中是没有的。因此，从整体上来说，深圳2009年的大部制改革是自上而下的大部制改革在地方的体现，基本上反映不出决策权、执行权和监督权的互相制约和互相协调。

事实上，真正能比较体现权力三分的是深圳在2004年的以“行政三分”为主题的改革，这一改革在当初引发了许多关注，但在后来趋于沉寂。因此，当深圳在2009年再次涉及十七大提出的“决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调”时，人们以为深圳又开始重写续篇，但这两者是不一样的。当初的设计显然借鉴了英国的做法，“行政三分”的背后是“小政府大社会”以及市场化运作的理念在支撑。其主要做法是：（1）决策部门按大行业、大系统进行设置，数量较少但管的面较宽，负责制定政府的法规、政策、办法，再根据每个决策部门的关联业务，设置若干执行部门。（2）每个决策局将设立两类咨询机构：一是服务于决策局长的咨询机构，设在政府内部；二是制约决策局长权力的咨询机构，它可以劝告、修改甚至否定决策局的决定，由非政府官员组成。（3）决策局下面设有不同的执行局，它们之间签订绩效合同。决策部门制定重大决策，执行局依照法规和政策办事，履行合同，负责完成任务和目标。（4）监督部门包括行政监察和审计机构，它们的职责是法纪监督、政策评价、会计检查和绩效监督等，属于相对独立的监察机构［10］，见图3。