张晓：简政放权重在落实（2）

三、调查实施

由于行政审批事项面广量大，种类繁多，在山东全省范围内一次性全面展开调查，难度很大。基于现实性和可行性的考虑，本研究采取先行试点的方法，在全省选取了代表性较强的A市作为试点城市开展调查评价。试点范围包括市本级和县区级。市本级的调查范围包括市公共行政审批服务中心以及其他与民生密切相关的7个办事大厅。县区级选取B县为试点，调查范围主要是B县公共行政服务中心。

按照调查范围，根据调查需要，需选取一定时间段的行政审批事项开展调查。本研究以A市政府2013年12月12日最新公布行政许可目录为重要时间节点，选取2014年1月1日至4月15日这一特定时间段，对A市及B县按照新的目录清单所办理的所有行政审批事项进行调查，有较强的代表性。调查对象是所有办理审批业务的申请人。

本研究采用问卷调查法、深度访谈、统计资料分析等多种方式获取资料。问卷调查法以电话调查为主，邮寄式调查为辅。电话调查共完成有效样本16558个，邮寄式调查共回收调查问卷536份，经复核，有效问卷326份;合计总样本量16884个。调查涉及46个政府部门，其中市级部门29个，县级部门19个，基本涵盖进驻A市行政审批服务中心、各办事大厅以及B县行政审批服务中心办理业务的所有部门，代表性较强。

四、主要问题

调查研究发现，A市的简政放权、行政审批制度改革工作取得积极成效，行政审批效能总体状况较好，受到多数申请人的好评。但是，A市在简政放权过程中也确实面临若干问题和困难，这并非该市独有的现象，而是各地普遍存在的共性问题，主要有以下几个方面：

(一)市级政府精简行政审批事项陷于困境，“减不了”、“减不动”成为难以突破的瓶颈，“打包”(即大项包含多个子项)现象严重

1.问题表现

目前，各地简政放权积极性高涨，为创造一流的营商环境，纷纷清理行政审批事项。然而，本研究发现，行政审批事项的数量从表面上看似乎减少了，但合并打包现象非常严重，实际数量并未减少那么多，从而演变成新一轮的“数字游戏”，给老百姓带来的实惠大打折扣。

根据A市政府对外公布的最新行政审批目录，该市现行有效的市级行政许可项目有91项，分布在35个部门。但据不完全统计，该市至少有17个部门存在“打包”(即某一大项下包含多个子项)现象。比如，在行政审批目录中，市公安局的行政审批项目有12项，而实际上，“出入境管理许可”包括8个子项，“机动车管理许可”包括4个子项，“爆破作业许可”包括2个子项，“消防安全许可”包括2个子项，拆分后的实际行政许可数量为24项。再比如，市住建局公布的行政审批项目有7项，而实际上，“市政公用设施经营及综合配套许可”包括14个子项，“建筑业、房地产开发企业及物业服务企业资质许可”包括3个子项，拆分后的实际行政许可数量为23项。

本研究将该市各部门“打包”的行政审批事项进行拆分后实际数量为144项，加上未打包的33项，该市现行有效的行政审批项目实际数量为177项，超出A市政府公布的行政审批数量近一倍。

2.归因分析

对于行政审批事项“打包”严重的现象，究其原因，本研究认为有以下两点：

其一，行政审批机构是简政放权最大的阻力所在。

改革行政管理体制、简政放权，既是重大改革，也是现有利益格局的深刻调整，不同阶层对此有着不同的利益诉求和政治诉求。作为从中央到省市县各级党政领导，为经济发展计，为社会治理计，为激发社会经济活力计，有着迫切的政治动力和高涨的积极性;作为公民、法人及社会组织，更是简政放权的直接受益者，是最广大、最积极的拥护者。

然而，行政审批机构则不然。相当数量的行政审批，是公权力部门化、部门权力利益化、部门利益法制化的结果。从某种意义上讲，各行政审批机构是设立行政审批事项的最大推动者和既得利益者，有着追求权力最大化的天然冲动和强劲动力，是改革政策难以落实的“中梗阻”、难以打通的“最后一公里”。他们更多关心的是自己权力的大小，对简政放权、减少行政审批消极应付乃至抵制即成必然。吃到嘴里的肉谁也不愿吐出来，指望他们自己“壮士断腕”、削权让利，是大家的一厢情愿，难毕全功。

其二，市级并不具备行政审批的精简权。

根据《行政许可法》，行政许可的设定权在中央和省级，除个别有立法权的市以外，其他市没有行政许可的设定权。没有设定权也就没有精简权。市级政府虽然简政放权热情高涨，但在精简行政审批事项上却难有作为，陷入“减不了”、“减不动”的困境。因此，在“力争成为全省行政审批事项最少城市”这一目标的指导下，将行政审批事项合并打包便不足为奇。

(二)重审批、轻监管，不法行为干扰市场秩序;中介机构管理不规范，搞垄断、乱收费，是企业反映较为强烈的两大突出问题

调查中，企业对行政机关“重审批、轻监管”问题反映强烈。一方面，企业对行政审批过多过滥颇有怨言，高达75.5%的被访者认为，“审批、收费项目过多”是行政机关在管理和服务中存在的最大问题。另一方面，企业对行政机关的监管力度较为不满。一是政府对市场监管不到位。调查中不少企业反映，他们对无证经营、垄断经营、欺行霸市、弄虚作假、假冒伪劣等不法行为深恶痛绝，迫切希望政府加大监管力度，规范市场秩序，营造公平竞争的市场环境;二是行政机关内部监督力度不够。有的部门办事人员自由裁量权太大，一个办事员就可威胁企业的经营，企业对此敢怒不敢言。

同时，不少企业对中介机构的服务感到不满，反映的主要问题有：一是垄断经营。如涉及行政审批前置的“环评、安评、能评、雷评、震评、水评、图审”等中介服务机构，在全市往往仅有一家，企业没有选择的余地;而且多以行政区划为边界，画地为牢，市场竞争不充分。二是性质模糊。有些中介机构与政府职能部门仍未彻底脱钩，存在千丝万缕的利益关系，导致行政机关指定或变相指定中介机构。由此，这些中介机构充当“二政府”角色，凭借手中掌握的“隐形审批权”，处处设卡，步步收钱，服务差、效率低，严重影响简政放权的成效，蚕食改革红利。

(三)行政审批机关政务信息公开内容有失片面，要求申请人“应办必办”的内容公布多，要求审批机关“应办必办”的内容公布少;对申请人的责任义务公布多，权利公布少;对审批机关的权力公布多，责任义务公布少

1.问题表现

政府信息公开不仅是提高行政审批效能的重要因素，而且是对行政机关及其工作人员的权力进行外部制约和监督的前提，是公众监督政府行为的重要途径。

目前，政府公开行政审批相关信息的两大主渠道是办公场所和政府网站。通过实地考察各办事大厅及查询各行政审批部门的政府网站，本研究发现，行政审批机关所公开的信息多是申请人办理审批事项“应办必办”的内容，比如受理条件、需提交的申请材料、审批流程等，是行政机关出于自身行政管理的需要，对申请人应当履行的义务和承担的责任提出的要求。而对于审批机关“应办必办”的内容，比如约束审批机关行政行为的程序规定、违反相关规定应当承担的责任，则较少披露。

调查发现，申请人对审批机构应尽的责任义务知之甚少，对行政审批的程序规定知之甚少。数据表明，被访者对“当申请材料存在可当场更正的错误时，应当允许申请人当场更正”等规定，表示不清楚的比例达到77.7%;对“需要由上级机关决定的审批，上级行政机关不得要求申请人重复提供申请材料”等规定，表示不清楚的比例为64.3%;对“申请材料不齐全或者不符合法定形式时，应当当场或者在五日内一次性告知申请人需要补正的全部内容”等规定，表示不清楚的比例达64.7%。申请人对投诉举报渠道的知晓度较低，超过六成(66.1%)表示不知如何投诉。

2.归因分析

行政审批机关是行政审批的实施者，同时也是政府信息发布主体，具有天然的信息优势。在信息发布上出现选择性和倾向性偏差的原因在于，政府部门的思想认识不到位，作风转变滞后，为民服务意识不强，自觉接受社会监督意识淡薄。

行政相对人本身便处于信息弱势地位，而政府信息公开的选择性进一步加剧了这种信息不对称，使本来就处于分散、个体状态下的公众不可避免地陷入“茫然无知”的境地，参与、监督政府管理更是无从谈起。