重大公共决策责任追究中的“多只手难题”（2）

第一个层面是根据责任的来源确定责任性质，即确定“何种责任”。根据责任来源不同，公共决策责任一般可划分为四种类型：一是政治责任，即回应社会公众、民选官员、组织客户、利益集团以及其他赞助者需求所要应对的外部政治压力；二是行政责任，即基于等级关系、运行流程以及行政规章制度等进行的内部控制；三是法律责任，即通过实施法律制裁或者维护合同责任进行的外部控制；四是专业责任，即依托专业雇员或专家智囊提供的各种专业知识与技能。上述责任类型的界分，从根本上明确了责任的缘起与性质，同时也为问责手段的选择提供了依据，问责部门可以借此确定责任追究的内容并选择相应的追责手段。

第二个层面是根据责任主体构成确定问责策略，即确定“是谁”“怎么样”。界定责任性质并非全部，还需确定具体责任者及其责任份额，同时针对不同决策情境提出问责策略。在重大公共决策过程中，有四种常见的责任主体类型，由此也形成了四种不同的问责策略。一是法人问责，该策略适用于具有独立法律地位的法人团体类决策部门的问责，其主要特点是把所有决策参与者视为一个统一的行动主体，即法人进行整体问责。大多数西方国家在公共决策问责时，尤其是涉及法律责任追究时普遍承认法人责任，其优势在于能够减少识别个体行动者的麻烦，缺点是组织容易因此被视为“黑箱”，进而遮蔽可能的个体责任。二是分层问责，主要适用对象为韦伯式官僚制，该问责机制强调从组织上层（部长、主任、行政长官等）开始问责，下级向上级负责，问责流程严格遵循“命令链条”。它的优点是目的明确且过程简单明了，局限在于等级链条过长加之信息迟滞，容易导致责任信息失真。三是连带问责，适用于小型、学院型的公共组织，其做法是选择组织中任一成员为整个组织的决策失误担责，其优势在于把个人责任与集体责任连为一体，有效避免相互推诿，缺点是无法保证问责的公正性，以致“无辜者受罚”。四是个体问责，这一机制在西方国家经常被运用于议会质询、国会听证以及专业问责等领域，它强调每个决策人员仅需为其参与决策的具体绩效承担职责，其优势在于能够明确决策集体中不同个体的决策责任，有利于问责的公平公正，但由于“群体压力”等因素存在，个体往往会选择从众甚至掩盖其真实想法，以致个体责任难以准确辨识。

总的看来，不同的问责策略与机制具有不同的应用语境，而且在许多情况下，重大公共决策的责任追究往往也是不同问责机制共同作用的产物。