莫纪宏：抓住“党的领导”与“依法执政”两个核心理解《决定》 ——十八届四中全会精神解读

莫纪宏 中国社会科学院法学研究所副所长

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2014年10月，中国共产党第十八届中央委员会第四次全体会议审议通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）。我觉得这个《决定》确实适逢其时，那么这个《决定》怎么去解读？我个人觉得只要抓住党的领导与依法执政这个核心环节，就能够有一个基本的立场和基本的方法，把其中的核心内容给串起来。这个《决定》是执政党头一次以党的文件的形式，就依法治国这个主题做出的一个《决定》，所以这个《决定》本身的性质就是执政党依法执政的一个纲领，也就是说共产党怎么来依法执政，所有的内容都在里面了，这就是党的关于执政的宣言，党要依法执政。所以我觉得如果从这个角度去理解，我们对这个《决定》的认识就能入木三分。

一、《决定》的诞生过程

应该说这次四中全会是在我们党的历史上专门研究法治建设的中央全会，另外，《决定》本身又是党的历史上第一个以依法治国为主题的专门的《决定》，这个是前所未有的，对我们搞法律的人来说是一个大喜事，空前的盛世。这样一个《决定》，在今天这个特定的时代，在2014年10月23号下午通过，有它的历史的必然性，它是新中国成立65年来法治建设，特别是改革开放三十几年来法治建设的成功经验的一个总结，既有理论上的总结的必要，又有实践中进行总体工作部署的要求。

从1994年开始，中央政治局就开始开设这个法制讲座。第一讲是现任的最高人民检察院检察长曹建明同志，他当时是华东政法学院的院长，他讲的是怎么样来坚持国际法的基本原则，加强国际法治建设。第二讲是我们法学所的前所长王家福先生，他讲的是市场经济就是法治经济，讲市场经济和法治经济的关系。第三讲是当时司法部定的题目，把依法治国明确提出来了，本来这个讲座是安排的我们所里李步云教授去讲的，后来因为李步云教授有一些重要的材料要准备，最后司法部决定还由王家福老师来讲，1996年2月8号这一天，王家福老师在中央政治局法治讲座上就以《关于依法治国，建设社会主义法治国家的理论和实践问题》为题做了一个讲座，明确提出依法治国，建设社会主义法治国家这个治国方略。

我们过去有很多方略。文革的时候，我们是以阶级斗争为纲，一些工作重心都放在阶级斗争方面，而在建国初期，我们有过渡时期，就是总纲领。后来到了党的八大的时候我们有一个基本的定位，提出党和人民的主要任务是集中力量发展社会生产力，实现国家工业化。再一个就是我们治国的一个出发点，到了文革的时候，那这个出发点就改了，改成以阶级斗争为纲。千万不要忘记阶级斗争，1975年《宪法》的时候就写到这个《宪法》里，基本的理论根据是无产阶级专政下继续革命的这个理论，即便是1976年粉碎“四人帮”之后，1978年通过的《宪法》还是两个“凡是”的这样一种指导思想，还是坚持无产阶级专政继续革命的理论。

小平同志出来之后，在78年召开的党的十一届三中全会上面就开始拨乱反正，十一届三中全会最大的贡献有两个方面：一个就是把以阶级斗争为纲这样一种主题，转化成以经济建设为中心这样一个时代主题上来，就是治国方略大转移了；第二个，要搞经济建设，就不能再跟过去那样搞阶级斗争，必须要重视法治。所以就提出来社会主义法制十六字方针“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”。

所以我们可以看到，在过去的65年中，在改革开放的三十几年中，执政党的工作重心总是在不断转移，在96年的时候能够提出“依法治国，建设社会主义法治国家”作为治国方略，这是很不容易的。相对过去党的八大提出来的要把工作重心放到解决人民群众不断增长的对物质和文化生活这种需求的矛盾，到文革的“阶级斗争为纲”，到党的十一届三中全会讲的“以经济建设为中心”，再到96年中央政治局法治讲座上提出来“依法治国是治国方略”，后来到97年，的十五大报告就把它写进去了，整个过程应该来说是一个不断摸索、不断探索的过程。

从97年到现在，又17年过去了，我们可以看到，十八届四中全会以习近平为总书记的党中央审时度势，根据社会主义现代化建设和社会主义法治建设发展的需要，在认真调查中国法治建设实际情况的基础之上搞出了这样一个《决定》，那么这个《决定》主题是“全面推进依法治国”，我觉得这也是反映了我们党的执政能力的提高。

所以，这个《决定》出来是非常重要的，是一个历史的必然。当然，我们从98年开始，就开始配合“依法治国，建设社会主义法治国家”这样一个主题开展工作，我们很多老同志前几年都在提，怎么样让“依法治国，建设社会主义法治国家”这样一个治国方略从天上落到地上，那就必须要做三件事，一个是中央要开一次全会，要把“依法治国”作为主题开全会，表明中央重视。第二个，全会要通过一个关于依法治国的专门《决定》，那么就来表明我们对依法治国的总体态度。第三个要成立一个专门的关于依法治国的领导小组。那么我想这三个建议我们提了很多年，这次这个《决定》出来以后，基本上实现了，但还有一个可能现在还需要探讨，因为我们最后一条建议就是要在各个城市设立依法治国的领导小组，为什么呢？因为咱们可以看到，在党政合一的体制下，坚持党对社会生活的政治领导，党来领导各项工作的话，当然包括法治工作，那么党在领导法治工作的时候，如果也是多头领导的话，那么显然就不能够使依法治国建立在一个统一法治原则前提下。事实上也是这样，我们可以看到这些年，我们法治工作在党委常委是三个人管，一个就是人大工作，人大立法啊；然后政府的法治工作，执法等等，它是由政府行政首长管，省长、市长、镇长、乡长、县长管；然后政法工作由政法委书记管。所以在常委里面，法治工作就不是很统一，所以我们就建议，常委那边一个人管就行了，在具体的路线执行方面，在组织路线方面可以保证统一性。

当然这个想法在《决定》中是有体现的，《决定》这次也强调了，把党的领导全面贯彻落实到依法治国的各个领域，全过程，各方面，并且要建立党对法治工作统一领导的机制。这个《决定》出来之后，今后法治工作就整体一体化了，就不会出现过去党对法律工作领导，就是政法委，好像政法委管的那一摊就是法律工作，这是不对的，人大那一摊立法，党也不能忽视啊，再一个政府那一块依法行政，法治政府建设，党也不能忽视，两个大头。所以我们可以看到实际上是三个大的块，要把它们合在一起，变成法治工作的整体格局，党的领导要体现在这三个方面，不能哪个轻哪个重，不是这样的，它们是相互联系的三个环节。

所以我们可以看到整个《决定》的历史必然性，如果要建设依法执政，那么你本身要有统一的执政纲领，怎么来依法，你要有一个理论，依法执政这个问题在党的十二大报告中，江泽民同志就首先提出来了，经过这么多年，我们终于在这个《决定》中间，对依法执政的基本内涵和主要实现方式有了一个清醒的认识，这个一会还会讲。

我们看这个《决定》何时着手的？应该来说十八届三中全会召开之后仅两个月，全面深化改革的任务就开始陆续展开，中央政治局就决定，四中全会要搞这个《决定》，并且决定要成立文件起草小组，这个小组由习近平总书记为组长，张德江委员长、王岐山书记担任副组长。这个《决定》什么时候开始启动的？就是1月27号，党中央向下面发了《关于十八届四中全会要研究依法治国问题征求意见通知》，2月12号，习近平总书记举行了起草小组第一次全体会议，在这个过程中间，我们可以发现，以习近平为总书记的党中央，他们非常重视这次这个全面推进依法治国决定的起草工作。前后政治局常委会会议，他们七个人开这个会，就开了4次，现在报纸上登的是3次，这个不对，因为在10月20号到23号，中央全会在开的过程中间，有些重大问题还需要进行拍板，所以政治局常委会又开了一次，所以是4次，政治局会议是2次，总共在政治局这个层面开了6次会。