莫纪宏：抓住“党的领导”与“依法执政”两个核心理解《决定》 ——十八届四中全会精神解读（5）

第四个就是讲不能就法治论法治，要把依法治国和以德治国相结合。

第五个就是坚持从中国实际出发。

这五项原则不能动摇，这就是全面推进依法治国的基本原则，干什么事都不能抛弃这个原则。

（四）六项任务。这个原则前提下我们干哪六件事，实际上很简单，归纳起来就是立法、执法、司法、守法、法治队伍建设和党的领导这六个方面。当然工作重心就不一样了，立法领域就不是简单的到处制定好多法律，你要完善以《宪法》为核心的中国法律体系，那些没用的法律不要制定，现有的法律实践证明有些法律已经过时了，坚决地改掉，关键要推进《宪法》实施，现在不是没有法律，而是法律太多，法律相互之间打架，然后又没有统一性，谁说的都是法，这恐怕就不行；第二要推进依法行政，加快法治政府建设；第三要保证公正司法，提高公正司法的公信力；第四要增强全民法治观念，推进法治社会建设，包括今天大家坐在一块，共同解读十八届四中全会的《决定》，都是为了建设一个和谐的法治社会；第五个加强法治工作队伍建设，这个应该来说是这一次《决定》确定的一种新的法治建设的任务。法治工作队伍这个概念很新，当然我们确确实实在贯彻。

在把中国特色社会主义法治体系作为一个总抓手的时候，我们确确实实在这个决定中也能看得出来，围绕着法治这个问题，这个概念有的地方用得太夸张了一点，我在《决定》初稿的时候就跟我们领导提，我说这个事，不能什么东西都套上一个法治的名字，认为我们就发展了，我们千万要避免走那种概念治国的老路子。理论上没什么发展，就造一下概念，制度中没有相关的实践，然后就通过概念到概念，恐怕这个风必须要压一压，我们真正还要抓点实际问题。

法治工作队伍这个概念有效，因为这个法治工作队伍大家看一下内容，是包括了立法、执法、司法、守法等等所有领域，只要是你吃这碗饭的，还只能是这个概念能够有效概括。政法队伍建设就不能概括这个，政法队伍现在我们都有特定的内涵，不就是公检法司嘛，包括监狱、法学会等等，那么行政机关也是政法，它也是法治工作队伍，但它现在不算政法，立法机关也是法治工作队伍，都是在为全面推进依法治国来服务，所以都要纳入进来。

第六个方面就是要把党对全面推进依法治国的领导贯彻到全过程、各个方面。《决定》初稿的时候还没有这么表述，还没到这个高度，所以应该来说在过去的两三个月，《决定》初稿在征求意见中间确确实实有提升，我觉得这就是实事求是的态度，因为谁也不是先知。所以习总书记在十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题决定》的时候，特别讲了这样一个思想，就是我们这个叫问题倒逼型的，虽然不是聪明人，但我们怎么去做出重大决策啊，我们怎么立足于脚下这块实际去寻找问题？把好脉，找准问题，然后再来看怎么解决，尽量找出一个解决问题的最合适的方式。

（五）180多项法治改革措施。曹建明检察长说总共185项，这185项是分立在六个方面的，我给大家简单讲讲这180多项措施中间最主要的四项。

在《宪法》实施领域，这次特别强调要使每一项立法都符合《宪法》精神。我们现在有一种理论，包括全国人大最高立法机关也认为，《宪法》原则主要通过制定法律来实施，那么《宪法》实施要是实施得不好，老百姓责任恐怕就小了。所以这次《决定》对这个问题还是高度关注的，一个就是，你要是说《宪法》是原则性的，通过立法进行实施，如果立法跟不上《宪法》的步伐，立法不符合《宪法》的要求，显然这个责任就在立法机关身上。第二，我们的《宪法》第62条讲，全国人大有监督《宪法》实施的职责，那么实施状况不好你要监督，你有这个职责。第67条也讲，全国人大常委会也有监督《宪法》实施的职责。这就意味着宪法规定，全国人大、全国常委会有监督《宪法》实施的职责，所以这就说明全国人大和全国人大常委会在保障《宪法》实施中具有重要的使命。

我们每年人代会，全国人大三千名代表，很热闹，然后在讨论，常委会做工作报告，政府做工作报告，法院做工作报告，检察院做工作报告，纪委做工作报告，财政部做工作报告等等。全国人大常委会怎么报告？首先要报告你怎么履行《宪法》职责的，比如说《宪法》讲了，你有监督《宪法》实施的职责，有权解释《宪法》……所以实际上我们可以看到这次这个《决定》，抓住了《宪法》实施的命门，关键在哪，全国人大常委会，所以讲了，完善《宪法》实施和监督制度，健全全国人大和常委会监督《宪法》实施的制度，明确这么提的。

按照法治思维的话，《宪法》的效力，包括法律的效力，是分三个层次的，每一个层次都有不同的作用。第一个层次，一旦它通过法定程序，就有确定力，什么叫确定力，这是公权力产物，你不通过相同的法律程序去修改废止，它永远存在，这就是法律本身的权威所在，你要不买账那就瞎了，权威都没了。第二，公权力的产物出来之后，尽管说这个有效那个有效，它也没有执行力。第三个，对谁有效，有拘束力，要拘束谁，这三个效力相互联结在一起，其中确定力是最根本的，如果确定力没了，那么也不用去执行了。但是你不能倒过来，它没有适用对象了，或者不应该再适用了，也没有适用机关了，然后它就不存在了，倒过来就错了，这恰恰就不是法治思维。

确实咱们这个《决定》它不能泛泛地去讲，它有内在的逻辑关系，必须要把前面的问题讲清楚，后面的问题才能往前推进，所以说这个《决定》要宣讲的时候就非常难，解读的时候必须要对所有的问题都清楚，不然的话讲不清楚。

立法领域也有一些重点，依法赋予设区的市地方立法权。这个跟咱们北京没关系，但是这个问题对很多地方有影响，过去按照《宪法》、《地方法》的规定，我们只有48个较大的市有地方立法权，有282个设区的市，大范围的设区的市都有地方立法权。但它们能不能用好，有没有这个必要，这个需要认真去调研，所以昨天早晨国家社科基金设计重大课题的时候，我就提出一定要把这个作为课题，这个是个真实的问题。因为我们《决定》讲了185项改革措施，第一项措施落实的就是国家宪法日，曹建明检察长讲的，在十二届人大十一次会议开幕之前，还没有这个议案呢，当时开会的时候，有些委员就说了，下一次开会就是12月份了，12月4号过了，难道今年的这个《决定》还要等到明年去落实吗，所以这个会议马上就临时提议，要把这个决定关于每年12月4号定为国家宪法日，通过人大常委会制定法律通过。所以这185个重大改革措施中，第一个落地的就是国家宪法日。

第二个可能就是设区的市享有立法权了，当然还有宪法宣誓制度等等。其他的措施也很多，所以你看在立法领域还有像增加一个有法治实践经验的专职常委的比例，这个建议是在全会期间由中央委员提出来的，确实他们提出来就是以后这个立法工作，越来越重了。

执法领域也有很多问题，比如推进政府法律顾问，司法领域要防止领导干预司法活动，还要探索设立跨行政区划的人民法院、人民检察院。这些都是为了防止目前地方领导手伸得太长，干涉法院的审判工作，当然有一些措施落实得还是比较困难的，比如说像建立领导干部干预司法活动，插手具体案件处理的记录，通报和责任追究制度，立意想法都是很好的。但是要落实还要认真研究。

守法领域，今后要从中小学开始设法治课程。法治队伍建设，为什么这次要从法律、法学专家中间招录立法工作者，法官，检察官，就是法律职业化。我们这个《决定》，找中央派的宣讲团成员都不可能，说明什么呢，这个法律非常复杂，必须要经过职业化的训练，美国最高法院的法官，要没有三十年的律师从业经验，去当最高法院的法官不可能，中法法院的法官你也得十年二十年的，必须要对法律有透彻的理解，对法律所适用的所有的法律事实有全面的把握，才敢去维护正义。当然在议会的议员，80%至90%都是学法律出身，因此要想依法治国，必须要懂得法律。特别是涉外法治人才这块是很可怕的事，我们在WTO老输官司，什么原因，没人替我们辩护，商务部法规司的前司长张月姣，现在是WTO专家组上诉法院的法官，前几个月我跟她聊天就聊到一些情况，她说那七八百个人，只有我们二十个人，法学所还有一个，每一次中国的案子和中国政府的案子去了以后，我们就没人代理，因为我们没有能力，都是聘请的美国人、英国人，然后给钱又是无数，你说他尽心尽业吧，也不好那样说。中国本土出身的律师，能够在WTO代表中国企业和中国政府打官司的不足五个人，我们实际需求，根据我们的案件量需要3000人。什么概念，一方面我们的法学院670多个，全世界都独一无二，到处都是法学院的毕业生，但其中70%到80%都转行了。另一方面我们的高端人才就没有，外语要非常好，完全是国际化的人才，对国际规则也很懂，对中国法律也要懂，太缺乏了。

三、《决定》在依法治国理论上的重大贡献及需要注意的问题

《决定》在依法治国理论上重大贡献是什么？刚才我已经讲了，指导思想，由四到五；总抓手，这个总抓手不是假的，这个总抓手真是上挂下联，确实是一着妙棋，这个法治体系的提出，虽然是第一次在党的文件当中提，在法学理论界也没有讨论得很透彻，但是我觉得今后“依法治国，建设社会主义法治国家”这个主题就不是太空了；第三就是理顺了党的领导与依法治国的关系，怎么理顺的呢，很显然，这次把依法执政往那一放，依法执政是核心地位，讲了依法执政两个内涵，既要求党依据《宪法》法律治国理政，同时也要求党依据党内法规管党治党，两个方面。根据这个定义，可以看到，依法执政首先包括了一些依法治国的内容，依法治国是依法执政的一个方面，另外还包括党，依据党内法规管党治党，这两个方面的结合，就是依法执政的整体内涵。

根据这样一个主题，很多问题就可以理解了。比如像过去我们讲习总书记在今年现行《宪法》正式施行30周年讲话上讲，依法治国、依法执政、依法行政共同建设，但是你就是区分不清楚重点在哪，现在《决定》一讲就清楚了，依法治国就是依法执政的一个方面，而这个依法行政又是依法治国的一个重要方面，那么在这个依法治国、依法执政、依法行政这个共同建设中，主线就是依法执政。