传统中国的社会治理智慧 （2）

二、因时因势而变的公共管理制度与人事互构

谈到中国的政治变革，有两本字数虽少但实际上容量很大、见地深刻的小书，必须一提。一本是钱穆的《中国历代政治得失》，一本是许倬云的《从历史看组织》。这两本书都只有区区十来万字，却因为作者的经历、见识和见地，对中国传统社会的政治运作和社会治理之道，有着深邃的领悟和把握。两本书虽然写法不同，却有一个极为相近的观点。《中国历代政治得失》强调制度与人事的关系，《从历史看组织》则强调人物与组织是相辅相成的关系。

在漫长的封建王朝演化过程中，有一些基本的制度是非常重要的。和治理现代国家一样，这样一些制度是十分必要且重要的。比如，土地制度。农业社会时代的财富积累主要源于农业生产。在当时的生产力条件下，农业是一个高度依赖于人工劳作的产业。但土地这种生产资料却经常是非均衡占有的。为了求得生产资料与劳动力配置的最优化，从而调动地主和农民双方的积极性，中国历朝的土地制度变革一直居于经济制度变革的中心。而几乎各个朝代都会发生的变法运动，基本上也都以重构农地制度为重点。而赋税制度、财政制度甚至军事制度，许多也都以此为中心展开。一个突出的特点就是，这些制度都并非一成不变的，而是经常根据形势的变化特别是各个阶级阶层力量关系的变化、国家政治经济环境的变化，而进行相应的调整。用钱穆先生的话说就是：“一项好制度，若能永远好下去，便将使政治窒息，再不需后代人来努力政治了。唯其一切制度都不会永久好下去，才使我们在政治上要继续努力，永久改进。制度也只是历史事项中之一目，人类整部历史便没有百年不变的，哪能有一项制度经过一两百年还算得是好制度呢？”随着一个制度执行的时间延续，人们就会受追逐利益、谋求优势地位等的影响，而采取破坏制度的个体行动。而众多人的自私行动，就会导致原有制度的一些漏洞越来越明显，制度执行的效果就会大打折扣，甚至许多制度会形同虚设。为此，制度必须因时而变。

又如，人事制度方面。如何分配公权力，是一切公共组织、特别是政府面临的第一等难题。封建王朝里，需要关注两个权力运行的重点。一个是如何确保权力不旁落，特别是如何确保权力掌握在皇家子孙后代手里；另一个是如何确保权力的运行是正常的，不出轨而且高效，能够给百姓带来福祉，能够有助于皇权的巩固。我们能够看到，为了实现第一个目标，历代皇帝可谓费尽心机，有的集一切权力于皇帝本人，有的建立皇权与相权间的均衡，有的利用太监、联姻等制约外朝的权力，甚至有的建立和利用“东厂”“西厂”之类特务制度加强对官员和社会的监控。但是，当皇帝的诱惑实在太大，因为“普天之下，莫非王土；率土之滨，莫非王臣”，这种趋近无穷大的收益，会导致一些野心家不计任何代价和成本，近乎疯狂的追逐皇权。所以，古今中外的历史上，都不乏冒死揭竿而起梦想“彼可取而代之”的人物，也不缺少皇室内斗“煮豆燃萁”的案例。另外，为了实现治理的有效性，以确保祖宗基业永固，人事变革也是常常发生的。因为好的制度需要人来设计，也需要人来遵守和执行。一些不合时宜的制度更需要聪明的、优秀的执行者，在执行过程中创造性理解、创造性执行。由是，我们能看到，在一些朝代，“变法者”获得皇帝支持，某些旧有的制度得到突破和变革，起到缓解社会矛盾、激发社会活力的作用。但某一些朝代，“守成势力”得势，“变革者”受到打压甚至丢失性命，旧势力、旧制度沉渣泛起。这样的故事历代不鲜。在这方面，人事制度和公权力组织模式也是在持续变化的。这当然受到外部环境、社会形势、力量对比等外在、内在因素的影响。同时，也受到更为难以捉摸的一个变量—人的因素影响。比如，皇帝是否有能力、官员是否敢担当等。

特别需要强调的是，除了制度和人事的自身变化外，制度和人事之间也是一对互动关系。而且彼此制约性、牵连性很强。按钱穆的思路，两者相适应时，政治就会相对清明，社会经济发展就会较好。而两者不相适应时，政治就可能会陷入混乱，社会经济发展就可能一塌糊涂，甚至会改朝换代。

还有一点需要指出，在中国的传统治理智慧中，人的因素一直是第一位的，制度和组织是第二位的。而在人这个因素中，社会精英、领袖和官员的作用是第一位的。普通百姓是不重要的，是从属性、被动接受型的。