北京：端正对“一把手”分权、限权问题的认识

近来，随着反腐的深入，各地对党政“一把手”分权、限权的措施不断提出，引起人们关注。如何看待对党政“一把手”的分权、限权？如何从制度上对党政“一把手”的权力进行制约？这里谈谈自己的看法。

为何会权力过分集中

从制度设计来看，我国对党政部门以及党政“一把手”的权力，在其“权重”、“权值”、“权规”、“权界”等方面，都有了一个大致的规定。但这些规定只是原则性的，还不够具体明细。这就造成当前党政“一把手”的权力在范围、界限方面，事实上存在着模糊地带，容易产生真空、盲区，导致权力运行中实际上的过分集中。

党政“一把手”权力过分集中，归根到底涉及民主集中制这个根本的组织原则和组织制度，是其在实践中出现了两种情况：一是民主集中制的原则没有被正确理解，出现执行偏差的情况；二是民主集中制作为制度其本身确实也还存在需要改进完善的地方。

民主集中制有两条重要的原则：一是实行集体领导，就是凡属重大问题必须集体讨论、研究、决定，这是决策权的问题。二是分工负责，就是经过决策定了要做的事情后，要有专人去承担负责，这是执行权。与决策权不同的是，执行权可以归于个人，而且应该归于个人。列宁曾经指出，民主集中制是一个好制度，但如果只有集体领导而没有分工负责，那就会成为最坏的制度，出现最糟糕的情况。在执行过程中出问题了，任务没有完成，某个人作为总负责人，要负起全部的责任。那么，现在的问题出在哪里呢？主要就出在民主集中制的这两条原则没有被正确理解和执行。首先，该集体决策的时候，没有具体讨论、研究，一个人或一两个人可以随意拍板定案，集体领导变成一个人或少数人领导。其次，在分工负责的时候，没有给人家真正的职权。我们现在的领导班子和成员虽然也有一定的分工，每个领导成员也有分管的一块，但可以说都没有真正的实权，最终还要请示“一把手”。可是，到了出问题的时候，因为是你分管的，又要让你负责任，对你问责。

民主集中制还有不完善的问题。这个不完善在于，民主集中制只讲了决策权、执行权，那么，还有监督权呢？须知，决策权和执行权都需要受到严密监督的，如果没有监督，就会变形走样。民主集中制必须加上第三条监督的原则。

光简单地对党政“一把手”进行分权、限权，是不够的

最近，全国不少地方纷纷出台了条例规定，对“一把手”进行分权、限权，比如媒体报道的，山西省、安徽省都要求党政主要领导干部不直接分管人事、财务、工程项目等，安徽省还要求“一把手”实行“末位表态制”，也就是做决定时最后表态。笔者认为，这些都是对的、好的。为什么？就因为权力归位了，回到正确的位置上。因为像重要干部的任免、财务开支、工程项目上马等，这是属于集体领导做决策的范畴，是决策权的问题，而决策权是不能归某个人如“一把手”掌握的。过去把它作为“一把手”的分管，由他掌控，这是错误的，现在收回来了，回归集体领导的本位，这就对了。

但是，仅仅在党政“一把手”权力的分权、限权上做文章，还是很不够的。决策权的问题通过对“一把手”的分权、限权是解决了，那么，还要同时解决执行权的问题，归根到底，要有人做事情的，必须落实分工负责。更重要的，还有监督权的问题，必须解决长期以来监督乏力的老毛病。否则，结果很可能使分权、限权成为官样文章、形式主义，甚至造成无人负责、无人管理的混乱局面。现在，在一些地方就出现了把原来属于“一把手”的权力改为交给“二把手”、“三把手”或者某几个人的情况。其结果不过是把集中的权力由一个人身上转移到另一个人或某几个人的身上。如果是这样分权和限权，一方面，“一把手”还真的会被架空，成为什么都不管的“甩手掌柜”；另一方面，一些地方对中央关于主要领导干部的分权、限权没有正确理解贯彻，不是把决策权归还于集体领导，而是错误地由“一把手”转到“二、三把手”那里，这等于是转嫁错误。