制度执行力是治理现代化的关键（4）

三、激活“沉睡”的制度

全方位优化制度的执行流程让制度真正活起来是指制度真正履行自身的功能，执行制度严格按规定程序，无论什么人在制度面前必须平等，严格执行制度，维护制度。怎样让制度活起来，怎样才富有生命力？

第一，让人民参与制度制定。十八届四中全会决定指出：“人民是依法治国的主体和力量源泉，人民代表大会制度是保证人民当家作主的根本政治制度。必须坚持法治建设为了人民、依靠人民、造福人民、保护人民，以保障人民根本权益为出发点和落脚点，保证人民依法享有广泛的权利和自由、承担应尽的义务，维护社会公平正义，促进共同富裕。”［3］这段论述突出强调了人民在治理现代化语境中的主体地位。

制度在形成过程中，如果没有人民的参与，只是少数人制定制度，无论制定制度的人多么高尚，能力多么强，都不可避免会出现局限性。一是利益的局限性；二是知识能力的局限性；三是信息的局限性。只有让人民参与进来，才能最大限度地避免上述局限性。

第二，让制度活起来。制度的执行是制度活起来的根本，没有执行的制度就是死制度。制度的效用取决于制度的执行，制度的价值在于贯彻。制度活不起来的很多问题，就是在执行中存在的：一是没有细化管理和流程管理，从而导致责任不清、制度失效。我们的制度是有，但是，一旦执行起来，上下游分工不明确，责任难以分清楚，追究起来就会把责任推给客观环境，制度起不到激励先进和鞭策落后等现象司空见惯，进而使制度失效。二是为了小团伙利益而敷衍制度。把个人利益放在大局利益之上，上有政策，下有对策，导致制度执行不力。三是以领导的意图和偏好代替制度。制度是有，开会都会讲一定要按制度办事，一到具体执行时，一些领导就会将制度抛至脑后，以自己的认识而不以制度为准绳去做裁决。于是人们就把领导的喜好作为自己行动的准则，不管领导正确与否，也不管是否符合制度，为了生存就趋炎附势，换一任领导就换一套思路，下属就要跟着领导的思路变，什么制度和制度执行就流于虚置。四是人情观大于制度的严肃性，处理事情以关系为导向而不是以成就为导向。

第三，优化组织结构。组织结构对制度的执行产生重大影响。执行不是一句空洞的口号，是要有一套组织系统作为保证的。建立一个结构合理的组织是执行的重要环节。组织是一个系统，是一个具有内在联系的系统。一个组织，其高层、中层、基层管理者组成一个金字塔状的结构。高层管理者位于金字塔顶，他们的指令通过一级一级的管理层，最终传达到执行层；基层的信息通过一层一层的筛选，最后到达高层管理者。从组织的纵向结构上说，组织上对下体现为指挥链，下对上体现为报告链。这个链条不能断裂，必须保持畅通，否则就会产生结构性障碍，内耗并消解执行能量，从而使执行力受阻。从横向结构来说，组织内部的横向管理跨度不能太窄，也不能为了追求扁平化而过宽，应该根据组织内部的具体情况，如人员素质、组织制度的健全程度，组织文化等因素适当设置管理跨度，否则由于管理跨度不合适而造成执行内耗。

传统层级结构的组织形式，源于经典管理理论中的管理幅度理论。管理幅度理论认为，一个管理者由于精力、知识、能力、经验的限制，所能管理的下属组织机构和人数是有限的。由于有效管理幅度的限制，必须增加管理层次，管理层次与管理幅度呈反比。在传统管理模式之下，当组织规模扩大时，因管理幅度有限，管理层次就会逐步增加。知识经济时代已经对传统组织的价值观念、管理体制、营销方式等提出全面挑战，组织架构也将面临新的挑战。一是组织规模越来越庞大，组织管理层次已经多得难以有效运作。二是外部环境的快速变化要求组织快速应变，具备极强的适应性。而管理层次众多的层级结构所缺少的恰恰是一种对变化的快速感应能力和适应性。解决层级结构的组织形式在现代环境下面临的难题，最有效的办法就是扁平化。当组织规模扩大时，原来的有效办法是增加管理层次，而现在的有效办法是增加管理幅度。但是管理幅度或跨度的增加又可能引起新的问题，即由于人员素质造成的扯皮，所以要找到合理的管理跨度。［4］