许耀桐：切实加强政府自身建设 （2）

二、加快法治政府建设

怎么建设法治政府呢？今年的《政府工作报告》这样指出：“坚持依宪施政，依法行政，把政府工作全面纳入法治轨道。宪法是我们根本的活动准则，各级政府及其工作人员都必须严格遵守。”

根据这个总要求，政府工作报告是提出了要采取三大措施来加快法治政府建设。

第一个措施就是权责法定，建立清单制度。《政府工作报告》指出，“依法全面的履行职责，所有行政行为都要于法有据，任何政府部门都不得法外设权。”“切实做到法无授权不可为、法定职责必须为。”

根据政府工作报告提出来的要求，法治政府现在急需建立三张清单制度，也就是要交出三张清单：一是权力清单，二是责任清单，三是负面清单。今年《政府工作报告》还提出了具体的要求，那就是要求省级政府必须公布权力清单、责任清单，在今年内完成这项工作。

什么叫权力清单？权力清单制度，就是把政府经过简政放权以后还拥有的权力法定化，而且要公开公布出来。对政府来说，权力清单上有的当然你就必须做，这叫法定职责；要没有列上去的话，政府就没有权力去做。因此，这就叫做法定职责必须为、法无授权则不可为。

什么叫责任清单？责任清单制度，就是把政府的权力到底归于哪一个部门，权力要办的事归于谁来办，以及办事的流程、程序、结果等相联系的责任，也都要规定清楚，并且晒出来。这样就可以避免在执行的过程当中推诿扯皮，甚至出了问题找不到人。有了这个责任清单以后，我们就可以落实责任制；出了问题的话，就可以进行追责问责。

关于权力清单和责任清单，我想举一个例子就是这一两年北京市的西城区党委和区政府进行了权力清单和责任清单制度的建立。现在西城区的党委和区政府一共有116项的权力，规定的很细，其中区党委书记是15项，区长是19项。西城区的党委书记在接见媒体记者采访的时候，他说，我现在权力已经规定了15项，第16项都没有了，大家如果是属于15项以外的也不要来找我了。那么，西城区的责任清单就是把全区总共68个职能部门、街道办事处总共有9大类6636项权力都规定好了，哪些权力属于哪个部门，办事的流程应该是经过哪几道的程序，办事的部门具体到处室、科室，而且办事应该怎么样进展，有程序上的要求，也有责任上的规定，有承办岗位，办理时限、监督环节等。这就叫做权力清单和责任清单。

第三个清单就是负面清单。负面清单制度就是要告诉企业、公民等，哪些是禁止做的事，就是不许可做的事。对企业、公民来说，那叫做“法无禁止即可为”，也就说只要不在负面清单上列出来的，我就可以做了。今年的《政府工作报告》就指出，我们现在要抓紧“制定市场准入负面清单”，“积极探索准入前国民待遇加负面清单的管理模式”。

第二个措施就是简政放权，继续行政审批制度改革。法治政府的第二项措施很重要就是要简政放权。李克强上任总理以后就把简政放权作为本届政府改革的“当头炮”和“先手棋”，也就是作为国务院要抓的第一件事。在2013年5月13日国务院召开的全国电视电话会议上，李克强就指出，我们要以简政放权稳增长，进一步打开转变政府职能的这扇大门。我们是把简政放权作为激发活力的良方、释放改革红利提升中国经济升级版的重要的一招。

去年在行政审批制度改革方面已经取得的显著进展。简政放权要找到一个抓手、一个突破口。这个抓手和突破口就是要进行行政审批制度改革。从2013年5月到现在，国务院已经先后七次取消和下放了600多项行政审批等事项。李克强任总理以后在举行的第一次记者招待会就提出，现在国务院各部门加起来总共还有1700项的行政审批事项，本届政府下决心要削减三分之一之上。1700项的三分之一，我们算一下就是567项，我们现在已经改了600多项，可以说已经超额完成了行政审批制度当初总理提出来的承诺。那么，在600多项其中有246项是2014年一年所取消和下放这样的数量，所以我们已经取得了显著的进展。

我们虽然取得了行政审批制度显著的进展，但是行政审批制度改革并没有完结。《政府工作报告》提出，2015年要再上新台阶，今年我们要“加大简政放权、放管结合改革力度。今年再取消和下放一批行政审批事项，全部取消非行政许可审批，建立规范行政审批的管理制度。深化商事制度改革，进一步简化注册资本登记，逐步实现“三证合一”，清理规范中介服务。”对地方政府来说，应当要坚决地把应当放给市场和社会的权力，要彻底放、不截留，对上级下放的审批事项，要接得住、管得好。这样看来，2015年我们在行政审批制度改革方面还大有作为，任务还很重。

这里面很重要的一点就是要“全部取消非行政许可审批”这个问题。2003年，我们已经出台的《行政许可法》第12条就规定了哪些属于行政许可的范围。因为大家知道政府还是要进行行政审批的，没有说政府不需要行政审批的。当然，我们过去是审批的太多了，所以《行政许可法》第12条规定了有六大类属于政府来审批的，比如说：第一类，直接涉及国家安全、公共安全、经济宏观调控、生态环境保护以及直接关系人身健康、生命财产安全等特定的活动，需要按照法定条件予以批准的事项；第二类，有限自然资源开发利用、公共资源配置以及直接关系到公共利益的特定行业的市场准入等，需要赋予特定权利的事项；第三，提供公共服务并且直接关系到公共利益的职业、行业，需要确定具备特殊信誉、特殊条件或者特殊技能等资格、资质的事项；第四，直接关系公共安全、人身健康、生命财产安全的重要设备、设施、产品、物品，需要按照技术标准、技术规范，通过检验、检测、检疫等方式进行审定的事项；第五，企业或者其他组织的设立等，需要确定主体资格的事项；第六，凡是涉及到法律、行政法规可以设定的行政许可的其他事项。……

总得来说，需要政府来行政审批就是这六大项。那么现在我们提出的今年要全部取消非行政许可的审批事项，就可以对照一下，我们过去可能在这六项之外还有保留的其他的审批，现在都要把它取消了。虽然我们有这6大项行政许可审批的规定，但是《行政许可法》第13条又提出了，凡是能够满足四个方面：第一，公民、法人或者其他组织能够自主决定的；第二，市场竞争机制能够有效调节的；第三，行业组织或者中介组织能够自律管理的；第四，行政机关采用事后监督等其他行政管理方式能够解决的。虽然本来也要经过行政审批的，但是因为能自主决定的，可以有效调整的，可以自律的，也可以不经过审批。因此，今年我们抓紧把行政审批制度改革继续深化，任务还是不少的。

在简政放权方面，现在重要的就是必须抓住落实。今年《政府工作报告》提出“大道至简，有权不可任性”，获得了热烈的掌声。现在有的领导、有的机构太任性，上面提出简政放权一定要转变政府职能，但是底下就是不太听、不太办。这就是我们所说的任性问题。这个是要不得。现在各级政府应该按照政府工作报告提出的，要建立简政放权、转变职能的有力推进机制，给企业松绑，为创业提供便利，营造公平竞争的环境。所有行政审批项目都要简化程序，明确时限，要用政府权力的“减法”来换取市场活力的“乘法”。

第三项措施就是严格执法，综合执法。今年的《政府工作报告》这样指出，“深化行政执法体制改革，严格规范公正文明执法，加快推进综合执法，全面落实行政执法责任制。一切违法违规的行为都要追究，一切执法不严不公的现象都必须纠正。”

现在我们政府在执法方面确实有比较大的问题，所以我们首先提出了要执法严明。执法严明，就是要依法惩处各类违法的行为，加大关系群众切身利益的重点领域的执法力度。要完善执法程序，建立执法全过程记录制度。要明确具体操作流程，重点规范行政许可、行政处罚、行政强制、行政征收、行政收费、行政检查等执法行为，严格执行重大执法决定法制审核制度。

执法还要公正文明。严格执法当中，一个是体现公正，再一个也要文明执法。政府有关部门在执法当中有的是比较粗野、比较野蛮，发生了不少城管打伤人、打死人的事。

在执法当中还要杜绝反复执法的问题，也就是要综合执法。不能够带着袖标的有关执法的人员，一会儿这一拨来对人家进行一次执法，过了一会儿又再来一批执法人员又对人家进行罚款，这样反复执法，人家就受不了了。有这么一个事例，就是2013年也是发生在河南永城县的一个公路收费站，跑长途车的货主叫温丽，因为超载，要对他进行罚款。可是，这个地方又曾经出台过政策，一个月，如果你违法了，你把一个月的罚款交了以后，那么这个月就不一定罚款。结果这个月的月初，温丽已经把一个月的罚款的钱都交了。但当他这一天经过罚款站的时候，又被罚款了，让他再罚三千块。所以，温丽就抗议，而且采取了极端的行为，当着城管的面喝农药，结果幸亏抢救及时。这就是提出我们执法当中，应该像《政府工作报告》提出的一定要执法严明，但是执法一定要文明，执法但是不要反复执法，要综合执法。